Тема 2. Муниципальное право как отрасль права и как наука

1. Известно, что отрасли права отличаются друг от друга прежде всего по тому, какие общественные отношения они регулируют. Особенности этих общественных отношений определяют предмет регулирования, а от него зависят иные признаки отрасли права: метод регулирования, система отрасли и др. Муниципальное право подобно любой другой отрасли права представляет собой совокупность связанных между собой правовых норм, закрепляющих и регулирующих особый круг общественных отношений. Своеобразие отношений, регулируемых нормами муниципального права, состоит в том, что они возникают в особой сфере жизни общества – в сфере местного самоуправления. Местное самоуправление – это гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения муниципальных образований (непосредственно или через органы местного самоуправления) по решению вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

Согласно ст. 130 Конституции РФ местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Местное самоуправление осуществляется населением путем референдума, выборов, с помощью других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

Особенности предмета муниципально-правового регулирования обусловливают комплексный характер муниципального права как отрасли права. Многие нормы муниципального права, регулирующие на местном уровне имущественные, финансовые, земельные и другие отношения, являются одновременно нормами гражданского, финансового, земельного и других отраслей права.

Муниципальное право Российской Федерации – это комплексная отрасль российского права, представляющая собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе организации местного самоуправлении.

2. Предметом муниципального права выступают муниципально-правовые отношения, которые возникают в процессе организации и деятельности местного самоуправления.

Можно выделить следующие отличительные признаки отношений, составляющих предмет муниципально-правового регулирования.

1. Данные отношения возникают в основном на местном (муниципальном) территориальном уровне в процессе осуществления местного самоуправления населением муниципального образования.

2. Эти отношения имеют комплексный характер, так как связаны с реализацией задач и функций местного самоуправления во всех сферах местной жизни: экономической, бюджетной, социально-культурной, охраны общественного порядка и др. Общность данных отношений, обусловливающая их объединение в рамках предмета муниципального права, определяется природой местного самоуправления. Суть местного самоуправления – в самостоятельном решении населением вопросов местного значения.

Круг данных вопросов определяется федеральными законами и законодательством субъектов Федерации о местном самоуправлении и находит свое выражение в уставах муниципальных образований. Вопросы местного значения, согласно законодательству о местном самоуправлении, затрагивают все основные области жизнедеятельности населения городских, сельских поселений, муниципального района и городского округа.

Поэтому предмет муниципального права охватывает различные по содержанию и характеру общественные отношения: организационные, управленческие, имущественные, финансовые и т.д. Однако все эти отношения объединяет в самостоятельный вид общий признак: они возникают в процессе решения населением муниципальных образований вопросов местного значения непосредственно или через органы местного самоуправления. Это доказывает, что муниципальное право - комплексная отрасль права.

3.Обязательным субъектом муниципально-правовых отношений выступает либо население муниципального образования, которое непосредственно, т.е. путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, решает вопросы местного значения, либо орган или должностное лицо местного самоуправления, наделенные полномочиями по решению данных вопросов.

Муниципально-правовые отношения делятся на три группы.

Первая группа отношений - отношения, возникающие в процессе решения населением непосредственно вопросов местного значения.

В данную группу входят отношения, возникающие в связи с проведением местного референдума, схода, собраний и конференций, с возможностью подавать индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления, а также реализация права на правотворческую инициативу. Перечень вопросов, которые решаются (могут решаться) населением непосредственно, а также формы и институты прямой демократии, обеспечивающие выражение воли граждан по данным вопросам, закрепляются в уставах муниципальных образований на основе федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации о местном самоуправлении.

Вторая группа отношений - отношения, связанные с деятельностью выборных и других органов местного в различных сферах местной жизни, направленной на обеспечение жизнедеятельности населения муниципального образования. Осуществляя задачи и функции местного самоуправления, выборные и другие муниципальные органы взаимодействуют между собой, с предприятиями, учреждениями, организациями, расположенными на территории муниципального образования, с государственными органами, общественными объединениями, гражданами. Возникающие в процессе взаимодействия общественные отношения регулируются нормами муниципального права, поскольку одной из сторон этих отношений выступают орган местно го самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления, осуществляющие полномочия по решению вопросов местного значения.

Третья группа отношений - отношения, возникающие в процессе реализации органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Особенность данной группы отношений состоит в том, что они связаны не с решением непосредственно вопросов местного значения, а с участием органов местного самоуправления в осуществлении государственной политики на местном уровне.

Муниципально-правовые отношения можно классифицировать в зависимости от их субъектов. Исходя из этого, муниципально-правовые отношения подразделяются на три вида:

- отношения, в которых одной из сторон выступает муниципальное образование. Эти отношения связаны с символикой, правом вступать в ассоциации и союзы и т.д.;

- отношения, в которых одним из субъектов выступает население муниципального образования. Это отношения, возникающие в процессе непосредственного волеизъявления населения;

- отношения, в которых одной из сторон является орган или должностное лицо местного самоуправления.

Муниципально-правовы отношения имеют свою структуру. Объектами отношений выступают вопросы местного значения, содержание это права и обязанности сторон, юридический факт – действия и события.

Субъектами муниципально-правовых отношений являются: муниципальные образования; население муниципальных образований; собрание (сход) граждан; органы местного самоуправления; граждане; выборные должностные лица органов местного самоуправления; органы территориального общественного самоуправления; ассоциации и союзы муниципальных образований; государственные органы; общественные объединения; предприятия, учреждения, организации.

3. В зависимости от преобладания в системе юридических способов регулирования общественных отношений, которые используются в отрасли права, того или иного правового приема различают два основных метода правового регулирования – императивный (властный) и диспозитивный. Преобладание предписания в комплексе способов юридического воздействия на общественные отношения характерно для императивного регулирования. Императивный метод регулирования предполагает правовое положение субъектов, построенное на субординации, прямом подчинении. Наличие отношений соподчиненности характерно, например, для административного права, регулирующего отношения в сфере исполнительной власти.

Дозволение, предоставляющее субъектам отношений право на самостоятельный выбор своего поведения, признающее их равноправие, лежит в основе диспозитивного регулирования. Диспозитивный метод регулирования присущ отраслям частного права: гражданскому, семейному и др.

Характер правового регулирования муниципальных отношений обусловлен спецификой предмета муниципального права, который охватывает сферы и публичного, и частного права. Местное самоуправление – это форма реализации власти народа. Поэтому, в частности, законодательство о местном самоуправлении устанавливает обязательность решений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Неисполнение или ненадлежащее исполнение данных решений влечет ответственность в соответствии с законами. Таким образом, при регулировании властной деятельности органов местного самоуправления, отношений в сфере муниципальной службы используется императивный метод.

Вместе с тем предмет муниципального права охватывает отношения из сферы частного права. Органы местного самоуправления не только осуществляют публично-властную деятельность, но и реализуют права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности, от имени муниципального образования. Дозволение, определяющее диспозитивный характер правового регулирования, широко используется в муниципальном праве.

Кроме императивного и диспозитивного методов в муниципальном праве используется метод гарантий, который широко применяется прежде всего на федеральном уровне правового регулирования местного самоуправления. Это обусловлено конституционным принципом гарантированности государством местного самоуправления как необходимого элемента конституционной системы публичной власти в Российской Федерации.

Особенность гарантирующего правового воздействия в муниципальном праве состоит в том, что государство, взяло на себя обязанность обеспечить не только судебную защиту от нарушений прав местного самоуправления, но и его организационную, финансовую, экономическую самостоятельность. Таким образом, в муниципальном праве используется не один из методов правового регулирования в качестве основного, специфического, присущего данной отрасли права, а совокупность методов правового регулирования.

4. Муниципальное право как отрасль права имеет свою систему, в которой выделяются комплексы однородных норм, регулирующих определенные группы общественных отношений, входящих в его предмет. Под системой муниципального права понимается объединение муниципально-правовых норм в муниципально-правовые институты, расположенные в определенной последовательности в зависимости от их значения и роли в регулировании муниципальных отношений.

Система муниципального права включает следующие структурные части:

- местное самоуправление в системе народовластия. К этой группе норм относятся нормы, содержащие определения основных понятий и терминов, используемых законодательством о местном самоуправлении, таких как местное самоуправление, муниципальное образование, вопросы местного значения, местный референдум, органы местного самоуправления, должностное лицо местного самоуправления и др. В эту же группу входят нормы, закрепляющие основные принципы и функции местного самоуправления;

- основы местного самоуправления: территориальные, организационные и экономические. Данная группа норм определяют порядок создания, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований, а также закрепляют принципы организации местного самоуправления, основы взаимоотношений выборных и других органов местного самоуправления, условия и порядок прохождения муниципальной службы, статус муниципального служащего, порядок управления муниципальной собственностью, формирования местного бюджета;

- предметы ведения и полномочия местного самоуправления. Данные нормы устанавливают собственные полномочия местного самоуправления, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.;

- гарантии местного самоуправления. Они закрепляют систему гарантий, обеспечивающих организационную и финансовую самостоятельность местного самоуправления, а также судебную и другие правовые формы защиты местного самоуправления;

- ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Эти нормы определяют формы, порядок и условия ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования, перед государством, а также перед физическими и юридическими лицами, а также контроль за их деятельностью.

5. Муниципальное право самым тесным образом взаимодействует со многими отраслями права, которые, регулируя свой предмет, затрагивают и вопросы муниципальной деятельности.

Муниципальное право связано с конституционным правом, которое, являясь ведущей отраслью российского права, определяет основные начала, принципы организации местного самоуправления, гарантии и формы осуществления местного самоуправления, его место в системе народовластия. Тем самым нормы конституционного права устанавливают основы муниципального права, которое регулирует общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления.

Взаимосвязь муниципального права с административным правом обусловлена, в частности, тем, что институты муниципальной службы и государственной службы, несмотря на принципиальные различия, имеют и общие черты. Так, законами субъекта Федерации устанавливается соотношение должностей муниципальной и государственной службы РФ; время работы на должностях в органах местного самоуправления засчитывается в стаж, исчисляемый для предоставления льгот и гарантий в соответствии с законодательством о государственной службе и т.д.

Муниципальное право находится в тесной взаимосвязи с гражданским правом, определяющим гражданско-правовой статус муниципального образования, органов местного самоуправления, которые от имени муниципального образования осуществляют права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности.

Взаимодействие муниципального права с такими отраслями права, как финансовое, земельное, экологическое, хозяйственное право, проявляется в регулировании деятельности органов местного самоуправления, которые в соответствии с законодательством о местном самоуправлении формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, решают другие финансовые вопросы местного значения, а также осуществляют контроль за использованием земель на территории муниципального образования, участвуют в охране окружающей природной среды, создают условия для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания, бытового обслуживания и т.д.

6. Если муниципальное право как отрасль права, система юридических норм регулирует действия разных субъектов, то наука муниципального права изучает, анализирует, систематизирует нормы, выявляет их роль. Итоги научных исследований отражаются не в нормах муниципального права, а в научных выводах, классификациях, предложениях. Формами реализации научных достижений являются научные доклады, статьи, книги.

У муниципально -правовой теории, как и всякой отраслевой юридической науки, более широкий предмет, чем у отрасли права.

Во-первых, наука обязана изучать и нормы, и соответствующие им общественные отношения, выявлять качество тех и других, влияние норм на социальные процессы, особенности их реализации.

Во-вторых, научный анализ муниципально -правовых явлений предполагают изучение их динамики, их прошлого, выявление процессов их развития.

В-третьих, наука обязана заглядывать в будущее, разрабатывать рекомендации по совершенствованию структуры и деятельности местного самоуправления, системы муниципально -правового регулирования.

В-четвертых, наука призвана выявлять наиболее существенные признаки, связи муниципально -правовых явлений, принципы их функционирования. Она должна вырабатывать общеотраслевые понятия, которых нет в законодательстве.

В предмете науки муниципального права можно выделить такие части:

- муниципально -правовые категории;

- действующие и отмененные нормы муниципального права;

- анализ практики реализации норм муниципального права;

- система рекомендаций по совершенствованию правовых норм, практики, их реализации, а также используемых научных категорий.

В самом общем виде функции российской науки муниципального права можно сформировать так: теоретическая, прикладная, воспитательная.

Теоретическая функция— способствовать развитию юридической науки, общей теории социального управления. Прикладная— разрабатывать рекомендации по совершенствованию правового регулирования, деятельности муниципальной администрации, создавать необходимые условия для изучения муниципально -правовых явлении (подготовка учебников, монографий, статей и т. д.), пропаганда правовых знаний. Воспитательная— способствовать развитию не обходимых навыков, подходов, принципов поведения у граждан, служащих, понимания ими необходимости муниципального регулирования социальных процессов, Необходимости реализации муниципально -правовых норм, нетерпимости к их нарушениям.

Задачей науки является раскрытие сущности местного самоуправления, его своеобразия как формы организации власти народа, содержания муниципальных отношений.

Основные проблемы, изучаемые наукой муниципального права в современный период.

1. Одна из важных проблем организации и деятельности местного самоуправления касается соотношения власти местного самоуправления и государственной власти. Местное самоуправление и государственная власть в Российской Федерации тесно взаимосвязаны - у них единый источник: власть народа. Однако это разные формы осуществления народо властия.

Наука муниципального права рассматривает местное самоуправление не только как форму гражданской самостоятельности и активности, но и как форму осуществления публичной власти, публично-властной деятельности наряду с ее государственной формой реализации

2. Наука муниципального права анализирует полномочия органов местного самоуправления и практику их реализации. Она выявляет и изучает общие закономерности муниципально-правового регулирования общественных отношений, обобщает практику применения норм муниципального права, практику деятельности муниципальных органов и на этой основе разрабатывает научно обоснованные рекомендации в целях повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления и муниципально-правового регулирования.

При изучении муниципального права наука обращается к зарубежному муниципальному опыту. Изучение зарубежного опыта местного самоуправления имеет важное значение для становления и развития муниципального права в нашей стране.

В ближайшие годы, в начале нового тысячелетия можно ожидать бурного развития муниципально-правовой теории. Во-первых, активизировались отношения с зарубежными учеными , достижения которых могут быть использованы в исследованиях российских муниципально-правовых реалий.

Во-вторых, представители наук общей теории права, конституционного, гражданского и других отраслей юридической науки разработали многие важные для муниципально-правовой теории вопросы.

В-третьих, исследователи могут использовать новые технические возможности для сбора и обработки информации (компьютер, Интернет др.).

В-четвертых, деятельность органов местного самоуправления стала более открытой: в средствах массовой информации, на пресс-конференциях и иными способами распространяются статистические данные и иные сведения о деятельности органов.

Наука муниципального права возникла не на «пустом» месте: она имеет глубокие корни. Проблемы организации и деятельности местного самоуправления исследовались и в дореволюционной России. В тот период имелась весьма обширная научная, общественно-политическая литература по вопросам земского и городского самоуправления, в частности, работы В.Н. Лешкова, А.И Васильчикова, В.П. Безобразова, Б.Б. Веселовского, А.Д. Градовского, М.И. Свешникова, Н.И. Лазаревского и др. Вопросы местного самоуправления в дореволюционной России изучались в рамках государственного и административного права.

В советский период правовые аспекты деятельности местных органов власти и управления также изучались науками государственного (конституционного) и административного права. Это было обусловлено тем, что организация и деятельность местных Советов и их исполнительных комитетов регулировались прежде всего нормами данных отраслей права.

Вместе с тем организация и деятельность Советов и их исполнительных органов являлась предметом науки советского строительства, возникшей на стыке государственного (конституционного) и административного права и носящей в силу этого комплексный характер. Возникновение и развитие науки советского строительства во многом было обусловлено наличием единой системы представительных органов власти – Советов, построенных на общих принципах: единства Советов всех уровней как органов государственной власти; их верховенства и полновластия (которые носили, однако, формальный характер) в системе государственных органов, иерархической соподчиненности местных органов, их подотчетности вышестоящим органам и др.

Большой вклад в разработку вопросов организации и деятельности местных органов советской власти внесли такие ученые, как И.А. Азовкин, С.А. Авакьян, Г.В. Барабашев, А.А. Безуглов, В.И. Васильев, Р.Ф. Васильев, Л.А. Григорян, А.И. Ким, Е.И. Козлова, А.И. Лукьянов, А.И. Лепешкин, В.А. Пертцик, А.Я. Слива, Н.Г. Старовойтов, Я.Н. Уманский, К.Ф. Шеремет и др. Конечно, накопленный за десятилетия опыт научных исследований организации и деятельности местных органов власти, как и научный инструментарий, во многом устарел. Однако наука не должна его игнорировать как некогда опыт дореволюционной школы отечественного государствоведения. Ведь историческая преемственность – один из существенных признаков развития науки.

Надо иметь в виду, что советская система организации власти не знала противопоставления органов местного управления органам государственной власти, она была едина и монолитна. Все Советы, от Верховного Совета до сельского, являлись органами государственной власти. Поэтому взгляды ученых, писавших о местных Советах как об органах местного самоуправления, о муниципальном строительстве в нашей стране, расценивались в литературе как извращение природы Советов – полно властных органов государственной власти на своей территории, которые противопоставлялись буржуазным муниципальным органам.

На сегодняшний день наука муниципального права основывается на принципиально иных взглядах и идеях об организации власти на местах. Ее предметом является организация и функционирование местного самоуправления, проблемы его правового регулирования. При этом она основывается на конституционном положении о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Наука муниципального права в силу комплексного характера предмета своего изучения интегрирует теоретические знания ряда отраслевых юридических наук, касающиеся проблем деятельности органов местного самоуправления, в целостную систему научных знаний о муниципальном праве.

Дата добавления: 2014-03-22; просмотров: 1000; Нарушение авторских прав

Мы поможем в написании ваших работ!