Понятия системы образования, образовательного процесса, образовательной организации

Date: 2015-10-07; view: 529.

В соответствии со статьей 8 Закона „Об образовании“ си- стема образования в Российской Федерации представляет со- бой совокупность:

• взаимодействующих преемственных образовательных про- грамм и государственных образовательных стандартов различного уровня и направленности;

• сети реализующих их образовательных учреждений неза- висимо от их организационно-правовых форм, типов и видов;

• органов управления образованием и подведомственных им учреждений и организаций.

Такое определение является несколько незавершенным, огра- ничивает круг входящих в систему образовательных органи- заций только одним типом — учреждениями. Можно, правда, рассматривать организационно-правовые формы, типы и ви- ды учреждений, как своего рода расширение „доступа“ к си- стеме и других организаций. Ведь по Конституции образова- ние может быть получено и на предприятиях. Тут присутству- ет, с моей точки зрения, некоторая неясность. Будем считать, что в систему образования входят все организации, осуществ- ляющие образовательный процесс. Важно, что система обра- зования в законе определена с точки зрения содержания дея- тельности, которая в этой системе осуществляется. На первое место в определении поставлены образовательные программы

и государственные образовательные стандарты, т.е. установ- ленные государством материальные и нематериальные усло- вия осуществления образовательного процесса. В принципе, стандарты должны включать образовательные программы в качестве своего необходимого элемента. Поэтому их можно было бы не включать в систему образования. Однако воз- можно осуществление образовательного процесса без государ- ственного образовательного стандарта. А вот без образова- тельной программы осуществлять образовательный процесс нельзя. С другой стороны, стандарт является элементом госу- дарственного регулирования образования. Поэтому, видимо, в определение системы образования были включены и програм- мы, и государственные стандарты.

Необходимым элементом системы образования определя- ются также органы управления образованием и подведомствен- ные им учреждения и организации, которые иногда называют организациями образовательной инфраструктуры.

Строго говоря, определение системы образования при бли- жайшем рассмотрении может вызвать ряд вопросов. Напри-

мер, какие именно учреждения и организации, подведомствен- ные органам управления образованием, имеются в виду — об- разовательные или какие-то иные? Ведь в ведении органов управления до сих пор остаются различные организации — на- учные учреждения, предприятия, разного рода центры, объ- единения и т.д. Принято считать, что речь в данном случае идет именно об этих организациях, деятельность которых ори- ентирована в первую очередь на сферу образования или свя- зана непосредственно с образовательными учреждениями (на- пример — организации, созданные в свое время при вузах для проведения научных исследований и/или конструкторских раз- работок с участием профессорско-преподавательского соста- ва).

Органы управления образованием включены в систему об- разования, хотя сами они являются внешними „наблюдателя- ми“ по отношению к организациям, осуществляющим образо- вательную деятельность, могут оказывать на них воздействие, изменяя их состояние и, тем самым, состояние всей системы, в том числе и свое собственное.

По сути эти вопросы относятся в большей степени к про- блемам системного анализа. С помощью системного анализа их и можно прояснить.

Рассмотрим образование как процесс, отображающий в са- мом общем виде „преобразование“ человека в человека обра- зованного, т.е. получившего некие знания, умения и навыки. Наглядно это можно сделать с помощью схемы в соответствии со стандартом моделирования систем IDEF02 (рис. 2.1).

Не вдаваясь в описание стандарта IDEF, отметим в общем понятное содержание представленной схемы:

2IDEF — Integration definition for function modeling. Федеральный стандарт США, разработан в 1981 г., последняя редакция была выпу- щена в декабре 1993 г. Национальным Институтом по Стандарам и Тех- нологиям США (NIST).

Рис. 2.1. Система образования

• в систему образования в качестве входного объекта по- ступает человек;

• внутри системы он обучается в определенных условиях;

• обучением занимаются некие субъекты;

• из системы выходит человек обученный, т.е. получивший образование (знания, умения и навыки).

Заменив „условия„ на образовательные программы и стан- дарты, а „ресурсы“ на работающие учреждения и организа- ции, осуществляющие образовательную деятельность, а так- же обеспечивающие их деятельность органы управления об- разованием3и другие организации, получим то самое опи- сание системы образования, которое приведено выше. Такое представление образования может показаться слишком гру- бым, поскольку представляет учащегося в качестве предмета труда, который в теории связывается с веществом природы, преобразуемого трудом в товар. Но если абстрагироваться от моральных оценок, то речь идет именно об этом: учащийся

в системе образования представляет собой хотя и специфиче- ское, но именно сырье, которое необходимо преобразовать. И в этом смысле (но только в этом!) образование не отличается от любого иного производства. Кроме того, схема показывает

3При изучении темы „Управление“ будет показана необходимость управления образованием, как совокупностью субъектов , имеющей об- щую цель деятельности.

необходимые и достаточные элементы, объединение и взаимо- действие которых формирует новое качество — систему обра- зования.

Основным звеном системы образования является образо- вательное учреждение или с учетом изменений законодатель- ства — образовательная организация. По существу образова- тельная организация мало чем отличается от организаций, осуществляющих свою деятельность в других сферах. Точно так же она создается по решению учредителя. Для дальнейше- го изучения важно знать, что учредителем образовательного учреждения в соответствии со статьей 11 Закона „Об образо- вании“ могут быть:

• органы государственной власти, органы местного само- управления;

• отечественные и иностранные организации всех форм собственности, их объединения (ассоциации и союзы);

• отечественные и иностранные общественные и частные фонды;

• общественные и религиозные организации (объединения), зарегистрированные на территории Российской Федера- ции;

• граждане Российской Федерации и иностранные граж- дане.

Изменение состава учредителей действующих государствен- ных и муниципальных образовательных учреждений допуска- ется в случаях, предусмотренных законодательством Россий- ской Федерации в области образования. В случае реорганиза- ции органов государственной власти, органов управления об- разованием и (или) органов местного самоуправления права учредителя переходят к соответствующим правопреемникам.

По существу учредителем образовательного учреждения может быть тот, кто пожелает взять на себя этот груз про- блем. Можно было бы так и написать в законе — кто хочет, то и учреждает. Думается, что здесь действовала и действует

старая формула: давать в законодательстве по возможности исчерпывающий перечень допустимых решений той или иной проблемы. Это удобно для реализации, если нет возможности дать однозначное обобщенное определение.

Важнейшей особенностью образования на момент издания Закона „Об образовании“ явилось то обстоятельство, что отно- шения между учредителем и образовательным учреждением должны были определяться договором, заключаемым между ними в соответствии с законодательством Российской Феде- рации. Не следует называть этот договор учредительным, что иногда делалось. Этот договор являлся соглашением между учредителем и созданным им учреждением о взаимных обяза- тельствах, правах и обязанностях по отношению друг к другу, о порядке рассмотрения и решения спорных вопросов.

Иногда наличие такой особенности ставило просто в ту- пик. По логике, такого договора не должно было быть. Пред- ставьте себе, что вы создали некую организацию: разместили оборудование в своем (или арендованном вами) здании, наня- ли персонал, организовали его работу, назначили (или утвер- дили) руководителя — по сути исполнительного директора. И после всего этого заключили договор (с кем, кстати?) о вза- имных правах и обязанностях. Последними изменениями это положение из указанного закона было изъято. Собственно, та же участь постигла и ряд других важных положений.

Некоторые особенности имеет и негосударственный сек- тор образования. В этом секторе образовательную деятель- ность могут осуществлять „образовательные организации“, со- зданные в организационно-правовых формах, предусмотрен- ных гражданским законодательством Российской Федерации для некоммерческих организаций (статья 11.1 Закона „Об об- разовании“). Достаточно обратиться за разъяснениями к Граж- данскому кодексу или Закону „О некоммерческих организаци- ях“. Не хотелось бы сейчас обсуждать сравнительные харак- теристики различных типов некоммерческих организаций для

сферы образования. Это будет сделано несколько позже. Важ- но, что такие организации в сфере образования существовать могут, создаются, успешно функционируют, хотя широкого распространения пока не получили. В качестве примера тако- го рода можно привести Автономную некоммерческую орга- низацию Евразийский открытый институт — негосударствен- ную образовательную организацию высшего профессиональ- ного образования, — и некоторые другие.

На сегодняшний день основным типом организации, осу- ществляющей образовательную деятельность, является все- таки учреждение. Оно считается образовательным при усло- вии осуществления им образовательного процесса, т.е. реали- зации одной или нескольких образовательных программ и/или обеспечения содержания и воспитания обучающихся, воспи- танников. Относительно образовательной организации зако- нодательство такого положения не содержит, но по духу Зако- на „Об образовании“ образовательной может также считаться некоммерческая организация, которая осуществляет образо- вательный процесс. А вот предприятие хотя и может вести образовательную деятельность, но образовательной организа- цией считаться вряд ли может. Нужно отметить, что это опре- деление содержит два важных положения.

1. Только при условии осуществления образовательного про- цесса учреждение считается образовательным (добавим, может рассчитывать на налоговые льготы4). То же в полной мере относится и к иным формам некоммерче- ских образовательных организаций.

2. Образовательным процессом является реализация обра- зовательной программы (первый элемент системы обра- зования) и/или содержание и воспитание обучающихся, воспитанников. Можно, таким образом, быть образова- тельным учреждением (организацией), проводя обуче-

4Необходимым элементом является также лицензия на право ведения образовательной деятельности, полученная в установленном порядке.

ние. Можно — обеспечивая содержание и воспитание обу- чающихся (воспитанников). Можно делать это все вме- сте.

Определение образовательного процесса имеет очень важ- ное значение для вопросов налогообложения, о чем мы будем говорить в одной из следующих лекций. Это определение да- но только в Законе „Об образовании“ [1, ст. 12], относится к предмету образовательного законодательства и только этим законодательством может уточняться и толковаться. Поэто- му все иные отрасли законодательства должны пользоваться именно этим определением, а не создавать своих.

Образовательное учреждение (организация) является юри- дическим лицом, т.е. пользуется правами и несет обязанно- сти, предусмотренные гражданским законодательством. Это важное положение, поскольку у нас далеко не все общеобра- зовательные школы (например) зарегистрированы в качестве юридических лиц, что имеет ряд отрицательных последствий. Правда, и положительных тоже.

По своим организационно-правовым формам образователь- ные учреждения могут быть государственными, муниципаль- ными, негосударственными — частными, учреждениями обще- ственных и религиозных организаций (объединений). Действие законодательства Российской Федерации в области образова- ния распространяется на все образовательные учреждения и организации на территории Российской Федерации независи- мо от их организационно-правовых форм и административно- го ведения.

К образовательным относятся учреждения и организации следующих типов:

1. дошкольные;

2. общеобразовательные (начального общего, основного об- щего, среднего (полного) общего образования);

3. учреждения начального профессионального, среднего про- фессионального, высшего профессионального и послеву-

зовского профессионального образования;

4. учреждения дополнительного образования взрослых;

5. специальные (коррекционные) для обучающихся, воспи- танников с отклонениями в развитии;

6. учреждения дополнительного образования;

7. учреждения для детей-сирот и детей, оставшихся без по- печения родителей (законных представителей);

8. учреждения дополнительного образования детей;

9. другие учреждения, осуществляющие образовательный процесс.

Государственный статус образовательного учреждения (тип, вид и категория образовательного учреждения, определяемые в соответствии с уровнем и направленностью реализуемых им образовательных программ) устанавливается при его государ- ственной аккредитации.

Филиалы, отделения, структурные подразделения образо- вательного учреждения могут по его доверенности осуществ- лять полностью или частично правомочия юридического ли- ца, в том числе иметь самостоятельный баланс (точнее было бы говорить — выделенный баланс, поскольку филиалы отчи- тываются перед головной организацией, и баланс выделяется из ее баланса для удобства расчетов) и собственные счета в банковских и других кредитных организациях. О конкретной реализации этого положения мы поговорим в следующих лек- циях, тут далеко не все так просто.

Образовательные учреждения вправе образовывать обра- зовательные объединения (ассоциации и союзы), в том числе с участием учреждений, предприятий и общественных органи- заций (объединений). Указанные образовательные объедине- ния создаются в целях развития и совершенствования образо- вания и действуют в соответствии со своими уставами. Поря- док регистрации и деятельности указанных образовательных объединений регулируется законом.

Права и обязанности учреждений дополнительного образо- вания, установленные законодательством Российской Федера- ции, распространяются и на общественные организации (объ- единения), основной уставной целью которых является обра- зовательная деятельность, только в части реализации ими до- полнительных образовательных программ. Вспомним — клу- бы по изучению иностранных языков, кружки, станции юных натуралистов и техников и т.д. и т.п.

Главной особенностью образовательной организации явля- ется ее некоммерческий статус. Этот статус нужно рассмот- реть подробнее.