Некоммерческая организация

Date: 2015-10-07; view: 439.

Статьей 11-1 Закона „Об образовании“ установлено, что государственные и негосударственные образовательные орга- низации могут создаваться в организационно-правовых фор- мах, предусмотренных гражданским законодательством Рос- сийской Федерации для некоммерческих организаций.

До внесения этих изменений, Закон был ориентирован толь- ко (это важно подчеркнуть) на одну из форм некоммерческих организаций — на учреждение. Но все равно на некоммерче- скую организацию. Правда, по тексту Закона употребляется по-прежнему термин образовательное учреждение. Этот вид (или тип?) организации можно охарактеризовать следующи- ми основными чертами:

• некоммерческий статус;

• полное или частичное финансирование собственником (вплоть до самофинансирования);

• наличие в оперативном управлении имущества, передан- ного учредителем для осуществления образовательного процесса и иной деятельности, в т.ч. приносящей доходы;

• право заниматься деятельностью, приносящей доходы, в том числе и предпринимательской, не связанной с осу-

ществлением образовательного процесса и использовать для этого переданное имущество;

• право самостоятельного распоряжения в соответствии с законодательством Российской Федерации средствами, полученными за счет внебюджетных источников. Сле- дует отметить, что негосударственное образовательное учреждение (организация) может быть собственником имущества в соответствии с законодательством Россий- ской Федерации. В этом, с моей точки зрения, можно усмотреть некоторое противоречие с гражданским зако- нодательством, которое не делает различий между го- сударственным и негосударственным учреждением и не предусматривает наличия собственности у учреждений;

• субсидиарная ответственность учредителя по обязатель- ствам учреждения.

Этот набор характерных признаков определяет „индивиду- альность“ учреждения как формы организации.

На первый взгляд перечень вполне логичен и вопросов не вызывает. В самом деле, признаки указывают на определенное положение образовательных учреждений в экономических от- ношениях, подчеркивают их специализацию на определенных видах деятельности, свидетельствуют о широких правах, им предоставленным в сфере экономики. И это все правильно. Но, подчеркивая своеобразие образовательного учреждения, эти черты носят противоречивый характер, поскольку огра- ничивают (по некоторым оценкам — существенно) их возмож- ности по включению в рыночные отношения, маневрированию ресурсами, снижают стимулы к развитию и т.д.

Недаром в течение вот уже нескольких лет обсуждает- ся проблема изменения статуса и превращения образователь- ных учреждений в другие формы некоммерческих организа- ций. Следует отметить, что Федеральным законом от 12 ян- варя 1996 г. № 7-ФЗ „О некоммерческих организациях“ преду- смотрен открытый перечень форм таких организаций — обще-

ственные или религиозные организации (объединения), неком- мерческие партнерства, учреждения, автономные некоммер- ческие организации, социальные, благотворительные и иные фонды, ассоциации и союзы, а также другие формы, преду- смотренные законодательством. Продолжается работа над но- выми формами некоммерческих организаций для системы об- разования: автномным учреждением, государственной авто- номной некоммерческой организацией. По мнению разработ- чиков такое преобразование должно существенно расширить ряд возможностей учебного заведения в части управления и распоряжения ресурсами, создать условия, необходимые для повышения общественной составляющей в его управлении, укре- пить автономию образовательной организации. Одним сло- вом, снимет все ненужные ограничения его самостоятельно- сти, действующие в настоящее время. Такое преобразование, по оценкам юристов, существенно уменьшит влияние государ- ственных/муниципальных органов на образовательные орга- низации, особенно в части финансирования и распоряжения бюджетными средствами [7]. Разумеется, определенный резон

в таких предложениях есть. Особенно по отношению к госу- дарственным и муниципальным учебным заведениям.

По своему организационно-правовому статусу государствен- ное или муниципальное учебное заведение любого уровня яв- ляется некоммерческой организацией, созданной в форме учре- ждения. Именно этим статусом определяются порядок его фи- нансирования, особенности отношений собственности, взаимо- отношения с учредителем. Именно „благодаря“ своему стату- су, образовательное учреждение:

• получает бюджетные средства в режиме финансирова- ния по статьям экономической классификации расходов бюджетов и строго по этим же статьям должно их расхо- довать в соответствии со сметой, утвержденной главным распорядителем бюджетных средств — органом управле- ния, в ведении которого оно находится;

• может переносить бюджетные средства с одной статьи утвержденной сметы на другую только после внесения в смету соответствующих изменений главным распоряди- телем бюджетных средств (причем изменение это долж- но осуществляться в порядке, установленном для испол- нения бюджетной росписи);

• располагает переданным ему имуществом на праве опе- ративного управления и может распоряжаться им в весь- ма ограниченных пределах, особенно для целей получе- ния доходов;

• зачисляет доходы от своей самостоятельной и разрешен- ной законом деятельности, в т.ч. предпринимательской, на лицевой счет в казначействе (а не на счет в банке), превращая их в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации в „неналоговые доходы бюдже- та“.

Практическая реализация указанных характеристик поз- воляет говорить о имеющемся ограничении государством са- мостоятельности образовательных учреждений в определении порядка использования всех своих бюджетных и внебюджет- ных средств, осуществлении самостоятельной приносящей до- ходы деятельности, осуществлении прав распоряжения этими доходами. Именно эти и некоторые другие ограничения пред- полагается существенно смягчить посредством изменения ста- туса.

Попытаемся определить, насколько решается данная зада- ча в рамках предлагаемых преобразований учебного заведе- ния в иные формы некоммерческих организаций.

Для оценки того или иного варианта статуса учебного за- ведения следует, как минимум, сопоставить их между собой. В данном случае эти статусы объединяет принадлежность к единому типу — некоммерческой организации. Как известно из статьи 50 Гражданского кодекса Российской Федерации, к некоммерческим относятся организации, характеризующиеся

тремя признаками:

• отсутствие извлечения прибыли в качестве основной це- ли своей деятельности;

• „нераспределение“ полученной прибыли между участни- ками;

• осуществление предпринимательской деятельности лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ра- ди которых они созданы, и соответствующей этим целям.

Понятие „некоммерческая организация“ многократно и со всех сторон рассматривалось в экономической литературе (см. например, работы Жильцова Е.Н., Шишкина С.В., Юрьевой Т.В., Якобсона Л.И. и др.) и стало привычным. Общим местом всех рассуждений на тему некоммерческого статуса, по моему мне- нию, является утверждение о том, что отсутствия извлечения прибыли в качестве основной цели создания/функционирования организации достаточно для того, чтобы выделить такую ор- ганизацию в самостоятельный тип. А если прибыль все-таки возникает в результате деятельности некоммерческой органи- зации за определенный период времени, то эта прибыль не распределяется между учредителями, а используется на до- стижение целей, ради которых организация создана и функ- ционирует. Таким образом, следуя этим рассуждениям, можно сделать вывод о том, что если у организации есть сформулиро- ванная основная цель „извлечение прибыли“, то организация является коммерческой. Если сформулирована любая другая основная цель, но не эта, то организация является некоммер-

ческой. Собственно, аналогичный подход содержится и в за- конодательстве5.

Следовательно, для того, чтобы создать некоммерческую организацию, соответствующую цель (цели) такого создания необходимо обязательно сформулировать.

5Говоря формально, законодательство требует лишь отсутствия цели извлечения прибыли, но не обязывает формулировать иную основную цель. Тем не менее, цель создания организации все же должна быть.

Коммерческая организация в качестве такого ориентира выбирает прибыль, т.е. некоторый хозяйственный результат, полученный за определенный временной период и выражен- ный в денежной форме. Прибыль количественно измерима, качественно едина, соизмерима с затратами на ее получение, позволяет сравнивать результаты деятельности разных орга- низаций. Сфера деятельности, осуществляемая коммерческой организацией для достижения этого результата в общем слу- чае значения иметь не должна, поскольку с точки зрения до- стижения поставленной цели имеет значение не сама деятель- ность, а ее результат. Важен, с моей точки зрения, сам факт фиксации статуса организации: коммерческого или некоммер- ческого. А дальше — по результату.

Федеральный закон "О некоммерческих организациях- [3, ст. 2, п. 2] предусматривает, что некоммерческие организации могут создаваться для достижения социальных, благотвори- тельных, культурных, образовательных, научных и управлен- ческих целей, в целях охраны здоровья граждан, развития физической культуры и спорта, удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей граждан, защиты прав, законных интересов граждан и организаций, разрешения спо- ров и конфликтов, оказания юридической помощи, а также в иных целях, направленных на достижение общественных благ. Можно предположить, следовательно, что в качестве ос- новной цели создания/функционирования некоммерческой ор- ганизации выступает процесс, некая деятельность сама по се- бе, которую необходимо осуществлять по причинам, прямо не связанным (может быть, и вовсе не связанным) с получени- ем результата в виде прибыли. Поэтому и позиционирование некоммерческой организации должно осуществляться относи- тельно самой этой деятельности и, возможно, ее содержатель-

ных результатов.

Действующее законодательство не формулирует основной цели деятельности образовательных учреждений. В Федераль-

ной программе развития образования были определены 12 це- лей, достижение которых обеспечивается органами государ- ственной власти, обществом, системой образования при ее (Про- граммы) реализации [8]. Среди них трудно выделить основ- ную цель, ради которой созданы и функционируют образо- вательные учреждения. Важно отметить, что все эти цели так или иначе направлены на поддержание и развитие об- разовательного процесса во всем его многообразии. Законо- дательство об образовании также специально не формулиру- ет основную цель создания образовательных учреждений [2]. Воспользовавшись, например, формулировкой статьи 8 Феде- рального закона Российской Федерации „О высшем и послеву- зовском профессиональном образовании“ о том, какое имен- но учреждение является высшим учебным заведением, мож- но предположить, что основной целью его создания являет- ся реализация в соответствии с лицензией образовательных программ высшего профессионального образования. Навер- ное, аналогично можно поступить и при определении основной цели создания образовательных учреждений других уровней образования. Разумеется, по жизни все понимают, что образо- вательные учреждения должны обучать, давать образование. Для этого они и созданы.

Все другие цели, следовательно, должны носить подчинен- ный характер, могут быть представлены как результат деком- позиции основной цели, и являться частными или специфи- ческими (конкретными) целями, на достижение которых на- правлена та или иная конкретная деятельность организации. Деятельность, направленная на достижение частных или спе- цифических целей, способствует успешному достижению ос- новной цели. Получение прибыли в рамках достижения ос- новной цели деятельности некоммерческой организации мо- жет выступать только в качестве частной, конкретной цели, достижение которой способствует достижению основной це- ли и должно быть ей подчинено. Вот поэтому-то, очевидно,

некоммерческие организации, как уже отмечалось выше, мо- гут осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради ко- торых они созданы, и соответствующую этим целям.

Выбор формы некоммерческой организации для осуществ- ления образовательной деятельности, определяется тем, мо- жет ли та или иная некоммерческая организация осуществ- лять такую деятельность, т.е. самостоятельно реализовывать образовательные программы и/или осуществлять содержание воспитание обучающихся, воспитанников. Судя по тому, что законодатель разрешил создание учебных заведений в любой форме, предусмотренной для некоммерческих организаций, этот вопрос решен однозначно, и любая некоммерческая орга- низация может осуществлять образовательную деятельность.

Основные черты некоммерческих организаций во многом совпадают.

1. Учредителями некоммерческих организаций могут вы- ступать физические и юридические лица.

2. Имущество некоммерческих организаций формируется из имущественных и/или членских взносов учредителей. Для учреждения предусмотрена возможность полного или частичного финансирования собственником (возмож- но функционирование учреждения на основе самоокупа- емости, т.е. при нулевом финансировании, что эквива- лентно отсутствию финансирования).

3. Некоммерческие организации несут полную ответствен- ность по своим обязательствам. Исключение составляют не только учреждение, по обязательствам которого суб- сидиарную ответственность несет учредитель, но и госу- дарственная корпорация, по обязательствам которой за- коном может быть предусмотрена иная ответственность (определяется для каждого конкретного случая), и объ- единение в форме ассоциации или союза, по обязатель- ствам которой также осуществляется субсидиарная от-

ветственность учредителей6.

4. Некоммерческие организации вправе осуществлять пред- принимательскую деятельность, соответствующую целям, для которых они созданы (уставным целям). Формули- ровки этого положения для разных форм некоммерче- ских организаций несколько отличаются, но общее их со- держание совпадает: можно. Существуют некоторые осо- бенности у фонда, которому не только разрешено зани- маться предпринимательской деятельностью, но и предо- ставлено право создавать хозяйственные общества или участвовать в них, и у объединения, которое, в случае возложения на него ведения предпринимательской дея- тельности, должно быть преобразовано в хозяйственное общество или товарищество, т.е. в коммерческую орга- низацию.

Вопрос состоит, следовательно, в том, какие из форм неком- мерческих организаций предпочтительнее для осуществления образовательной деятельности? Первое, на что обращается вни- мание при сравнении учреждения и некоммерческой органи- зацией в любой другой форме — это связь с учредителем (соб- ственником). Учреждение создается обычно для того, чтобы исполнять функции, которые должен исполнять учредитель. В первую очередь это касается иполнения функций государ- ства:

• для осуществления государственного управления созда- ются соответствующие органы в форме учреждений;

• для защиты от внешней агрессии создается армия в виде государственных учреждений;

• для выполнения государственных обязательств в соци- альной сфере создаются учреждения здравоохранения, культуры, образования и т.п.

6Следует отметить, что субсидиарная ответственность учредителей объединения созраняется в течение 2 лет после выхода учредителя из объединения.

Можно рассматривать учреждение как организационно обособ- ленное продолжение учредителя, выполняющее работу за учре- дителя, за счет средств учредителя, по указаниям/поручениям учредителя. С точки зрения выполнения конституционных га- рантий государство, очевидно, может (но не обязательно) со- здать свои „собственные“ подразделения для осуществления образовательной деятельности хотя бы в тем пределах, что установлены Конституцией. Следует учесть и то важное об- стоятельство, что современная система образования в части образовательных учреждений сложилась не вчера, поэтому и реализация обязательств государства ориентирована в первую очередь на действующую сеть образовательных учреждений.

Учреждение является формой некоммерческой организа- ции, не имеющей права собственности на переданное ей иму- щество. Следовательно, это имущество не выведено из-под контроля собственника. А такое обстоятельство является се- рьезной защитой целостности системы образования от воз- можного изъятия этого имущества. Поэтому, кстати говоря, в сочетании с субсидиарной отверственностью это не позволя- ет объявить учреждение банкротом. Для оценки возможности проблемы „потери“ имущества достаточно вспомнить наличие задолженности образовательных учреждений за энергоресур- сы и коммунальные услуги во второй половине 90-х гг., ко- гда только принцип субсидиарной ответственности, точнее — законодательная неопределенность его применения, не позво- лили изъять государственное имущество в счет погашения за- долженности.

Учреждение является единственной формой организации, которая может получать финансовые средства от учредителя в режиме финансирования [5, ст. 68–69], т.е. безвозмездно.

Эти характерные черты учреждения позволяют учреди- телю осуществлять практически всеобъемлющий контроль за работой учреждения как за своим обособленным структурным подразделением. Правда это не совсем точная аналогия, тем

не менее суть отношений, с моей точки зрения, иллюстрирует верно.

Естественно возразить, что все эти функции могут осу- ществляться и организациями других типов по договорам воз- мездного оказания услуг. Правда цена таких услуг может ока- заться выше затрат на содержание учреждения. Серьезно этот аспект еще не исследован, хотя некоторые оценки могут быть сделаны. Если согласиться с тем, что образование в настоящее время финансируется меньше потребности (о вариантах рас- чета потребности речь будет идти дальше), то в случае заказа образовательных услуг придется, как минимум, компенсиро- вать все затраты на их оказание. В противном случае либо об- разовательные организации откажутся от таких заказов, ли- бо объем и качество услуг будет уменьшено в соответствии с оплатой. Основания к таким решениям представляются доста- точно очевидными. Справедливости ради следует отметить, что отдельные элементы (пока только элементы) таких отно- шений уже начали выстраиваться, например, в рамках госу- дарственного заказа на подготовку специалистов.

Таким образом, учреждение является удобной формой неком- мерческой организации для государственной системы обра- зования, поскольку только в учреждении можно практиче- ски гарантированно обеспечить „сохранность“ имущества и неизъятие его из сферы из образования, учреждение не мо- жет быть объявлено банкротом, можно сохранить работоспо- собность системы образования даже при существенном сни- жении финансирования.