Автономия образовательных учреждений

Date: 2015-10-07; view: 975.

Одной из характерных особенностей именно сферы обра- зования является то, что бразовательные учреждения авто- номны в своей деятельности. Формально это положение рас- пространено на учебные заведения всех уровней образования.

Но обычно понятие „автономии“ используют применительно к высшим учебным заведениям и несколько реже к колле- джам и техникумам, т.е. к учебным заведениям среднего про- фессионального обрзования. Практически никто не говорит об автономии школ, детских садиков или профессионально- технических училищ. И этому есть достаточно глубокие исто- рические корни.

Не заглядывая совсем уж далеко в историю, обратимся к недавнему прошлому нашей страны. Интересующиеся истори- ей высшего образования могут обратиться к журнальному ва- рианту книги „История средневекового университета“ [11, 12]. Отметим только, что университет, как сообщество преподава- телей и студентов, независимое от государственной и/или го- родской власти, обладающее правами самоуправления, опре- деления содержания обучения, проведения исследований, при- суждения повсеместно признаваемых ученых степеней, воз- ник в Европе в эпоху раннего средневековья (а может быть и еще раньше, история на этот счет „высказывается“ достаточ- но осторожно) и, как институт, сохранился до наших дней с минимальными изменениями.

В российских вузах принцип автономности (или автоно- мии, кому как больше нравится) восходит к университетско- му уставу 1804 г., хотя его основные положения были реали- зованы еще при создании Московского университета (1755 г.). Университетская автономия по Уставу 1863 г. [13], оценивае- мому как самый либеральный, предполагала:

• выборность ректора Университетским Советом (Универ- ситетский Совет составляли под председательством рек- тора все ординарные и экстраординарные профессора Университета) на четыре года из ординарных профес- соров Университета и утверждение в сем звании Высо- чайшим приказом;

• выборность проректор сроком на три года из Профес- соров с утверждением Министром Народнаго Просвеще-

ния, выборность Инспектора из лиц, окончивших пол- ный университетский курс, с утверждением бессрочно также Министром;

• право Советов Университетов по представлениям факуль- тетов и на основании их удостоверения утверждать в зва- нии Действительнаго Студента и в ученых степенях;

• право возводить в звание почетных членов лица, извест- ныя покровительством наукам, или прославившияся сво- ими дарованиями и заслугами, и выдать им дипломы на сие звание, с утверждения Попечителя;

• освобождение университетов от платежа весовых денег за отправляемыя по делам их письма и посылки, когда последния весом не более пуда, от употребления гербо- вой бумаги и от платежа крепостных и иных пошлин по совершаемым от имени их актам и вообще по всем каса- ющимся до них делам;

• наличие в университетах свей собственной цензуры для тезисов, рассуждений и иных учено - литературного со- держания сочинений и сборников, ими издаваемых.

• возможность издания университетами периодических тру- дов ученаго содержания и иметь собственныя типогра- фии и книжныя лавки, на общем основании;

В дальнейшем эти принципы в той или иной степени отра- жались в университетских уставах 1835 г., 1863 г. Устав 1884 г. поставил университеты в полную зависимость от государства, лишив их большинства прав, но в 1905 г. принципы автоном- ности были вновь возрождены [6].

Обоснование необходимости предоставления высшим учеб- ным заведениям широкой независимости осознавалось госу- дарственными деятелями еще в XIX веке (и даже ранее). Она очень четко была изложена, например, Н. Сперанским, кото- рый писал: "Раз государство хочет обеспечить обществу те бесконечные материальные и моральные благодеяния, кото- рые приносит культура истинной науки, оно не может не счи-

таться с особою природой этих столь чуждых собственной его природе учреждений (университетов). Государство, даю- щее на них общественные средства, должно наложить на себя ряд самоограничений. Собственно говоря, его участие в управ- лении подобною научною высшей школой желательно лишь в тех пределах, в каких оно необходимо, чтобы предотвратить опасность потери внутренней свободы, которая грозит всегда коллегиям, поставленным вне всякого общественного контро- ля. Помимо же этого государственная власть без опасения погубить душу дела не может налагать на университетскую жизнь никаких правительственных стеснений“ [4].

Современные законодательные акты также реализуют ос- новные принципы автономии вузов, которая предусматрива- ет минимальное вмешательство государственных органов в их деятельность на современном уровне понимания степени тако- го вмешательства. Эти принципы автономии распространены в настоящее время на все учебные заведения. Правильно это или нет — вопрос дискуссионный.

Автономия учебных заведений выражается в том, что для осуществления образовательного процесса, как основной цели своего создания, учебное заведение самостоятельно подбира- ет и расставляет кадры, формирует (выбирает) программы обучения, осуществляет образовательную, научную, финансо- вую, хозяйственную и иную деятельность в пределах, опре- деленных законодательством Российской Федерации и свим уставом. Экономический аспект автономии состоит в том, что учебное заведение без согласования с учредителем и/или го- сударством:

• формирует внутреннюю структуру управления, создает структурные подразделения (кроме филиалов);

• формирует кадровый состав работников;

• реализует различные виды уставной деятельности, в том числе предпринимательской;

• распоряжается доходами, полученными от осуществле-

ния самостоятельной деятельности;

• арендует и сдает в аренду имущество, в том числе пере- данное ему учредителем;

• учреждает организации различных типов;

• привлекает для обеспечения своей деятельности различ- ные финансовые источники за исключением кредитных ресурсов;

• реализует производимую продукцию, результаты рабо- ты, оказывает услуги и др.

Сопоставив эти положения с соответствующими положе- ниями, например, Университетского устава 1863 г., нетрудно увидеть их если не полную идентичность, то безусловную пре- емственность с поправкой на время. Есть некоторые различия в части распоряжения доходами от осуществляемой деятель- ности, но об этом речь у нас пойдет дальше.

Наличие такой автономии существенно ограничивает воз- можности воздействия на образовательной учреждение со сто- роны государственных органов управления образованием. Учеб- ное заведение выступает, как некая в значительной степени замкнутая единица. Доступными для воздействия остаются только:

• общие условия ее функционирования, включающие пра- вовое пространство, систему налогообложения, установ- ление отношений собственности;

• объем выделяемых общественных ресурсов и основные направления их использования, показатели численности учащихся, обучающихся за счет этих ресурсов;

• контроль за соблюдением условий лицензии (аккредита- ции).

Еще больше „образовательная“ автономия была усилена тем, что законодательство обязывало учредителя строить свои взаимоотношения с ним на договорной основе. Фактически этим положением признавалось равноправие учебного заве- дения и его учредителя в построении взаимоотношений по-

сле того, как заведение создано. На практике такой договор предусматривал принятие обеими сторонами на себя опреде- ленных обязательств. В частности, Учредитель принимал на себя обязательства:

• по определенному финансированию деятельности учре-

ждения, научно-исследовательских работ и развития материально- технической базы учебных заведений;

• по финансированию отдельных программ и/или проек- тов из централизованных фондов Учредителя;

• по представлению интересов учебного заведения в орга- нах государственной власти и управления;

• по оказанию консультативных и методических услуг, обес- печению справочно-информационными материалами и т.д.

Можно даже утверждать, что эти взаимные обязательства превращали учредителя в партнера по совместной с учебным заведением деятельности, сводя к минимуму функции адми- нистрирования.

Одновременно образовательному учреждению учредитель может предоставить (но может и не предоставить!) определен- ные права по использованию закрепленного имущества и зе- мельных участков, по самостоятельному использованию при- были, полученной от осуществления уставной деятельности (предпринимательской и непредпринимательской), по привле- чению дополнительных источников финансирования уставной деятельности. Кроме того, учебное заведение может быть по- ставлено перед необходимостью участвовать в формировании централизованных фондов Учредителя.

Последнее обстоятельство, кроме подтверждения опреде- ленных отношений с учредителем, является еще одним свиде- тельством против статуса учебного заведения как некоммер- ческой организации. Если учебное заведение ставится перед необходимостью перечислять часть своих доходов в централи- зованные фонды учредителя, то оно может это сделать толь- ко за счет прибыли, остающейся в его распоряжении после

уплаты налогов. Понятно, что такое перечисление не является расходованием средств, необходимым для обеспечения образо- вательной деятельности данного учебного заведения. Больше всего это похоже на извлечение прибыли и ее распределение между учредителями (в данном случае одним учредителем).

Последние изменения, внесенные в образовательное и бюд- жетное законодательство, и особенно — разрабатываемые по- правки к бюджетному законодательству заметно сокращают пределы автономии образовательных учреждений и органи- заций. Причем направлены эти ограничения, в основном, на усиление государственного управления в сфере распоряжения ресурсами, бюджетными средствами.