ПОТРЕБНОСТЬ В РАЗРАБОТКЕ И СИСТЕМА МЕР

©2001г. И.Н.Барциц

Конституционное право (материальная его со­ставляющая) не может развиваться адекватно со­временным задачам государственного строитель­ства без совершенствования конституционных процедур, применяемых при разработке, реализа­ции конституционно-правовых норм, а также при принуждении субъектов конституционных право­отношений к правомерному поведению. Наиболее болезненными для российского государственного строительства являются вопросы неисполнения за­конов Российской Федерации ее субъектами и необ­ходимость разработки механизмов их ответствен­ности за подобное неисполнение. Ответственность субъектов федеративных отношений за неиспол­нение или ненадлежащее исполнение возложен­ных на них обязанностей в сфере государственно­го управления и регулирования остается одной из наименее разработанных проблем. Отсутствие теоретически обоснованной и адекватно приме­няемой в государственной практике концепции ответственности субъектов федеративных право­отношений препятствует выполнению постав­ленных перед современной Россией задач госу­дарственного строительства.

Как показывает практика государственно-правового развития России, договорные, согласи­тельные, координационные и иные механизмы, направленные на достижение взаимопонимания между Федерацией и ее субъектами, оправдыва­ют себя в определенной степени, но далеко не всегда достигают поставленных целей. В услови­ях игнорирования властями ряда субъектов Феде­рации ее требований и законных интересов Феде­рация вынуждена прибегать к использованию принудительных мер обеспечения государствен­ного, экономического и правового единства стра­ны. Обращение к мерам федерального принужде­ния вполне допустимо и является необходимым правовым инструментом в том случае, когда та­кие меры предварительно прописаны в конститу­ционном законодательстве, и все субъекты феде­ративных правоотношений осведомлены о воз­можных инструментах правового воздействия.

Первым исходным положением для дальней­ших размышлений по этой проблеме следует признать безусловное право Федерации на примене­ние всего комплекса мер по защите своего госу­дарственного, экономического и правового единства. Однако при неразработанности меха­низмов регулирования федеративных отношений любые, даже самые целесообразные и оправдан­ные, действия Федерации и ее властей по защите интересов единой государственности могут быть расценены и зачастую расцениваются как внеправовые. Общефедеративные, общегосударст­венные и общенациональные интересы заключа­ются в поддержании целостности государства, ут­верждении единого суверенитета Федерации, сохранении общего экономического пространст­ва, соблюдении однородности правового статуса человека и гражданина на всей территории стра­ны. Вторым исходным положением выступает осознание того, что инструменты защиты инте­ресов Федерации и санкции в отношении субъек­тов федеративных правоотношений должны быть четко урегулированы в законодательстве. Можно с высокой долей уверенности утверждать, что современное российское право не содержит необходимых механизмов, гарантирующих госу­дарственное и правовое единство страны. Это опасно. Поэтому российское правоведение при­звано разработать и предложить власти возмож­ные государственно-правовые средства преодо­ления кризисов и противоречий, складывающих­ся в федеративных отношениях.

Среди наиболее типичных нарушений феде­ральных правовых норм субъектами Российской Федерации следует выделить:

установление собственного права, зачастую вопреки решениям федеральных властей, определять государственную политику в области эко­номического, социального, культурного разви­тия, природопользования, национальных отно­шений;

закрепление в региональном законодательст­ве права заключать и ратифицировать междуна­родные договоры, права на участие в междуна­родных отношениях с нарушением требований федерального законодательства;

фактическое переподчинение себе региональ­ных подразделений федеральных органов власти;

нарушение единства экономического прост­ранства страны, установление препятствий дви­жению капиталов и ресурсов;

провозглашение исключительного права соб­ственности субъекта Федерации на ресурсы;

нарушение конституционных положений о свободе выбора гражданином РФ места житель­ства и о едином правовом статусе гражданина Российской Федерации вне зависимости от его на­хождения на территории того или иного субъекта Федерации;

нарушение принципов избирательного права, выражающееся в установлении не предусмотрен­ных Конституцией РФ цензов пассивного избира­тельного права: оседлости, языкового, возраст­ного.

Конституция Российской Федерации 1993 г. и конституционное законодательство в целом не предусматривают механизмов федерального вмешательства (федеральной интервенции) в дела субъектов Федерации. Вместе с тем со ссылкой на авторитет М.В. Баглая и В.А. Туманова можно утверждать, что прерогативы Президента РФ, за­крепленные в ст. 80 Конституции РФ: принятие мер по охране суверенитета Российской Федера­ции, ее независимости и государственной целост­ности, обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государствен­ной власти (ч. 2 ст. 80), - дают возможность осуществления федерального вмешательства в целях пресечения попыток субъекта Российской Федерации выйти из-под контроля Федерации". Речь идет о своего рода "скрытых" прерогативах Президента РФ «по охране суверенитета и государственной целостности», предусмотренных ч. 4 ст. 71, ч. 2 ст. 78, ст. 80, ст. 82, ч. 1 ст. 87, ч. 3 ст. 90 Конституции РФ. Реализацией такого подхода в практике Конституционного Суда РФ следует признать постановление Конституционного Суда РФ от 31 июля 1995 г., которым были признаны обоснованными решения Президента РФ по наве­дению конституционного порядка в Чеченской Республике (правда, при принятии этого поста­новления 7 судей Конституционного Суда РФ вы­сказали свое особое мнение).

Прямое поручение от имени Федерации российским юристам разработать правовые механизмы, которые позволят упорядочить федеративные отношения, создать сбалансированную систему взаимных прав и ответственности Федерации и каждой ее составной части, содержалось еще в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию РФ в 1998 г. Сего­дня следует признать, что претворение лозунга об установлении "диктатуры закона" невозможно без разработки процедур обеспечения государст­венного и управленческого единства. Выполняя социальный заказ на разработку мер федераль­ного вмешательства в российском правоведении, надлежит создать систему правовых и управлен­ческих регуляторов, отвечающих современному уровню государственного, экономического и пра­вового развития страны. При этом весьма поле­зен опыт других сложносоставных государств, преодолевших или преодолевающих схожие трудности: ФРГ, США, Индии, Австрии, Мекси­ки, Бразилии.

Ответственность субъектов Федерации, пони­маемая в самом общем виде, на наш взгляд, пред­стает как принуждение к исполнению требований федерального права в правоотношениях, каждая из сторон которых обязана отвечать за свои дей­ствия перед другой стороной. Ее можно назвать "федеративной ответственностью", так как она обусловлена нахождением республики, края, об­ласти, территориального образования иного вида в составе Федерации. Ответственность субъекта Федерации за нарушение федеральной Конститу­ции и федерального законодательства надлежит характеризовать как последствия нарушения фе­деративной дисциплины. Это - ответственность за ненадлежащее осуществление публичной влас­ти. Очевидно, что при систематическом и грубом нарушении органами государственной власти субъектов Федерации требований федеральной Конституции и федерального законодательства в отношении них должны быть применены соот­ветствующие меры ответственности. Отличи­тельной чертой мер федеративной ответственности является то обстоятельство, что они могут при­меняться как за совершение конституционного правонарушения, так и в том случае, когда невы­полнение субъектом Федерации, его органами и должностными лицами своих обязанностей обус­ловливается неспособностью обеспечить ста­бильность в субъекте Федерации, выполнить все федеральные предписания, реализовать полити­ческий курс на укрепление государственно-пра­вового единства страны.

Раскрывая структуру института федерального вмешательства как систему взаимосогласован­ных правовых норм, регламентирующих: а) усло­вия для приведения в действие мер федерального вмешательства; б) правовую основу их примене­ния; в) состав субъектов федерального вмеша­тельства; г) перечень органов, правомочных при­менять меры федерального вмешательства; д) процедуры применения мер федерального вме­шательства; е) временные или постоянные изме­нения в государственном устройстве, вызванные применением мер федерального вмешательства, можно выделить следующие составляющие эле­менты правового института федерального вмешательства:

1. Основанием применения мер федерального вмешательства является нарушение требований федеральной Конституции, тех ее положений, ко­торые гарантируют сохранение целостности го­сударственного устройства страны и единство ее правового пространства.

2. Федеральное вмешательство осуществляет­ся только и исключительно при нарушении норм Конституции РФ и федерального законодатель­ства. В этом ее кардинальное отличие от мер по­литической ответственности. Последние могут применяться в отношении субъектов, которые могут выступить и как субъекты федеративной от­ветственности, но предпринимаются они не в силу нарушения норм права, а по мотивам политической важности и целесообразности. Осуществление мер политической ответственности (роспуск парла­мента, отставка правительства и т.п.) происходит в соответствии с правовыми процедурами, но в качестве основания их применения не выступает факт совершения правонарушения.

3. Меры федерального вмешательства закреп­ляются Конституцией РФ и федеральными зако­нами. Конституционность мер федерального вме­шательства и их применения - неотъемлемое ус­ловие правового государства.

4. Меры федерального вмешательства могут быть предприняты в отношении органов государ­ственной власти республик, краев, областей, ав­тономной области и автономных округов как субъектов Российской Федерации, их должност­ных лиц, депутатов.

5. Институтами, призванными решать вопро­сы, касающиеся мер федерального вмешательст­ва, являются прежде всего судебные органы: Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, уставные (конституционные) суды субъектов Фе­дерации. На них возлагается исключительное право по применению санкций в отношении субъ­ектов федеративных отношений. Однако круг го­сударственных органов, наделенных различными полномочиями по инициированию и прохожде­нию процесса применения мер федерального вме­шательства, значительно шире - это Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, Генеральная прокуратура РФ, Министерство юстиции РФ.

Меры федерального вмешательства. Характе­ристика института федерального вмешательства (федеральной интервенции) в дела субъектов Фе­дерации представляет интерес не только как со­ставляющие его некие теоретические конструк­ции, но как предусмотренная законодательством совокупность политических, экономических и ор­ганизационных мер по защите принципов феде­ративного устройства государства. Подобному пониманию противоречит как преобладавшая в советском правоведении концепция, утверждав­шая, что "право вмешательства федеральных властей в дела штатов (провинций) подрывает принцип федеративного устройства", так и получающий в современном отечественном государствоведении все более преобладающее влияние взгляд, предполагающий сведение всего многооб­разия форм федерального вмешательства к меха­низмам чрезвычайного положения и президент­ского правления как его "мягкой" (по характеру) и региональной (по типу) форме.

В действительности же перечень механизмов федерального вмешательства значительно шире: объявление режима чрезвычайного положения; введение прямого президентского правления; пере­распределение полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов Фе­дерации; использование процедуры импичмента; роспуск законодательных (представительных) органов власти; меры финансового воздействия; перевод под непосредственное подчинение феде­рального правительства подразделений милиции, внутренних войск, иных силовых ведомств субъ­ектов Федерации; отмена незаконного решения органов законодательной (представительной) и исполнительной ветвей власти субъектов Феде­рации; ликвидация субъекта Федерации как само­стоятельного образования.

Режим чрезвычайного положения. Примене­ние режима чрезвычайного положения в Россий­ской Федерации предусмотрено положениями ст. 56 и 88 Конституции РФ, Законом РСФСР "О чрезвычайном положении" от 17 мая 1991 г. и Законом РФ "О безопасности" от 5 марта 1992 г.

Действующий Закон "О чрезвычайном поло­жении" устарел. Принятый еще во времена Сою­за ССР, он наделяет рядом полномочий органы и институты, ставшие достоянием истории, среди которых: Президент СССР, Президиум Верхов­ного Совета СССР, Совет Министров, народные депутаты, местные Советы народных депутатов и их исполнительно-распорядительные органы, Верховный Совет РСФСР, КГБ. Да и предусмот­ренные этим законом механизмы недостаточно проработаны, нуждаются в большей детализа­ции.

В соответствии с ныне действующим законо­дательством чрезвычайное положение устанав­ливается указом Президента РФ с незамедлитель­ным извещением об этом Совета Федерации и Го­сударственной Думы Федерального Собрания (ст. 88 Конституции РФ). В соответствии с Кон­ституцией России чрезвычайное положение на всей территории Федерации и в ее отдельных местностях вводится в порядке, установленном фе­деральным конституционным законом (ч. 2 ст. 56). Резонно предположить, что в новом Феде­ральном конституционном законе о чрезвычай­ном положении следовало бы предусмотреть ме­ханизм его введения как в случаях политических кризисов, так и в качестве средства преодоления угрозы экономической безопасности страны (введение чрезвычайного экономического поло­жения). Вопреки распространенному мнению введение чрезвычайного положения - не инстру­мент подавления демократии, но демократичес­кий механизм поведения государства в условиях реальной опасности конституционному строю и правопорядку на всей территории страны или ее части. В отличие от репрессивных механизмов, к которым власти прибегают, не утруждая себя соблюдением демократических правовых проце­дур, введение чрезвычайного положения, осуще­ствляемое гласно и с соблюдением всех процедур, представляется инструментом восстановления правопорядка, скорейшего возвращения к обыч­ной жизни и полномасштабному соблюдению прав и свобод граждан. Объявление чрезвычай­ного положения не только предоставляет власти определенные полномочия по ограничению дея­тельности общественных объединений, прав и свобод граждан, но и налагает на властные орга­ны установленные законом обязанности, вводит их деятельность в рамки, очерченные Конститу­цией и законом.

От режима чрезвычайного положения сущест­венно отличается режим военного положения. В со­ответствии с ч. 3 ст. 87 Конституции РФ режим военного положения должен регламентироваться федеральным конституционным законом. Дан­ный закон в Российской Федерации не только не принят, но и не разработан на уровне законопро­екта. С формально-юридической точки зрения введение на всей территории Российской Федерации или ее части военного положения не может быть отнесено к средствам, используемым в рам­ках федеральной интервенции и федеративной ответственности. Подобная невозможность обус­ловлена следующими обстоятельствами: во-пер­вых, Конституция РФ предоставляет Президенту страны право вводить военное положение лишь в случае агрессии против России или ее непосредст­венной угрозы; во-вторых, используемые в рам­ках военного положения механизмы выходят зарамки, допустимые при мерах федеративной от­ветственности.

Несмотря на приведенные обстоятельства, со­бытия последних лет в Чечне и Дагестане приве­ли к использованию вооруженных сил в качестве средства реализации мер федерального принуж­дения. Введение войск и военное принуждение как инструмент восстановления стабильности го­сударственного управления на территории субъ­екта Федерации не должны быть категорически исключены из арсенала мер федеративной ответственности. Однако характер поведения войск в рамках военного положения кардинально отли­чается от предусмотренного режимом чрезвы­чайного положения. Как уже отмечалось, при введении чрезвычайного положения не подлежит ограничению целый ряд прав и свобод, в то время как аналогичные изъятия для военного положе­ния не предусмотрены.

Небезынтересно отметить, что Конституция США предусматривает право Конгресса Соеди­ненных Штатов (разд. 8 ст. 1 абз. 15) устанавли­вать порядок призыва милиции (в настоящее вре­мя более известной как национальная гвардия) для обеспечения исполнения законов союза и по­давления восстания. В Мексике полномочием ис­пользования всех сухопутных, морских и воздуш­ных вооруженных сил страны для обеспечения внутренней безопасности наделен Президент (ст. 89 Конституции Мексики).

Прямое федеральное (президентское) правле­ние. Конституции различных государств, закреп­ляющих принципы федерализма в своем государ­ственном устройстве, предоставляют право осу­ществления федерального вмешательства в дела субъектов Федерации президентам или иным ин­ститутам федеральной исполнительной власти. Исключением из общего правила можно назвать опыт Швейцарии, где решение о применении мер федерального вмешательства принимается Со­юзным Собранием - высшим представительным органом государственной власти. Парламент этой страны в соответствии со ст. 16 Конституции вправе "принять необходимые меры согласно своей компетенции" как по собственной инициа­тиве ("в случае если безопасность Швейцарии под угрозой"), так и по просьбе правительства како­го-либо кантона ("в случае внутренних беспоряд­ков или если опасность грозит со стороны друго­го кантона").

В современной России подобный институт не предусмотрен, но в российском правоведении предлагается использовать механизмы прямого президентского правления в случае возникнове­ния в результате антиконституционных действий органов государственной власти субъектов Рос­сийской Федерации непосредственной угрозы су­веренитету, государственной и территориальной целостности Российской Федерации. Так, 8 июня 2000 г. Указом Президента РФ на территории Че­ченской Республики была введена временная сис­тема органов исполнительной власти в ЧР, гла­вой администрации был назначен А. Кадыров. По сути принято решение об установлении режима прямого президентского правления: временная администрация наделена правом осуществления кон­троля над местными органами власти - районными, городскими, сельскими; экономическую деятель­ность должны курировать территориальные ор­ганы федеральных министерств и ведомств, под­чиняющиеся Правительству РФ или представителю Президента РФ в федеральном округе, но не чеченской администрации.

Правовой режим института прямого прези­дентского правления нуждается в своем опреде­лении, что желательно закрепить в полномасштабном, специально подготовленном федераль­ном законе. Можно предложить следующие составляющие режима прямого президентского правления: он вводится в соответствии с Указом Президента РФ с последующим одобрением Госу­дарственной Думой и Советом Федерации Феде­рального Собрания РФ. Подобный указ должен содержать предельно четкие положения, касаю­щиеся того, какие органы власти субъекта Феде­рации, на территории которого вводится прямое президентское правление, и в каком объеме про­должают осуществлять те или иные государст­венные функции. Целесообразно установить вре­менные пределы возможного прямого президентского правления, скорее всего ограничив его сроком в один год. Общее предназначение прямо­го президентского правления - это обеспечение суверенитета, территориальной целостности, поддержание нормального режима государствен­ного управления.

Перераспределение полномочий между феде­ральными органами власти и органами власти субъектов Федерации Федерализм предполагает закрепление за федеральными органами власти право, получившее в теории тавтологичное на­звание "компетенция компетенции" (kompetenz-kompetenz), что означает безусловное право фе­деральных органов власти самостоятельно опре­делять свою компетенцию, при необходимости делегировать часть своих полномочий органам власти субъектов Федерации или, наоборот, воз­вращать переданные полномочия себе.

Конституции таких федеративных государств, как ФРГ (ч. 3, 5 ст. 84) и Австрия (ч. 3, 4 ст. 16), предоставляют Федерации право при невыполне­нии субъектами Федерации своих обязанностей в области законотворчества временно отбирать полномочия по принятию конкретных законов. В этом случае издается федеральный норматив­но-правовой акт, который теряет силу при приня­тии субъектом Федерации требуемого документа. Федеральному правительству ФРГ специальным федеральным законом могут быть предоставле­ны полномочия давать конкретные указания по выполнению федеральных законов, которые пе­редаются высшим ведомствам земли. Однако в тех случаях, которые федеральное правительст­во сочтет "срочными", оно действует напрямую. Выполнение указаний федерального правитель­ства возлагается на высшие ведомства земель. В соответствии с п. 2 ст. 72 Основного Закона ФРГ Федерация вправе законодательствовать в сфере конкурирующей компетенции, когда регу­лирование вопроса законодательством земли могло бы нарушить интересы другой земли или всей страны в целом, но при этом факта консти­туционного правонарушения еще не было уста­новлено.

В Российской Федерации право федеральных органов власти и управления на самостоятельное определение своей компетенции и свободное пе­рераспределение компетенции в отношении орга­нов власти и управления субъектов Федерации значительно ограничено договорным процессом. При всей неоднозначности оценок самого "запус­ка" механизма договорных отношений между Российской Федерацией и ее субъектами сегодня это устоявшийся политический и правовой про­цесс, игнорировать который невозможно. Здесь следовало бы воспользоваться опытом герман­ской правовой школы, согласно которому "рав­новесие между унитарными и федеративными элементами, поддерживающее всю систему, со­стоит в том, что Федерации предоставлена наибо­лее существенная часть законодательной, а зем­лям - административной компетенции"⁷. Процесс заключения договоров следует использовать именно для определения пределов администра­тивной компетенции субъектов Федерации.

Импичмент, снятие с должностей руководи­телей субъектов Федерации. Обязанность руко­водителей и иных должностных лиц субъектов Федерации, которые представляют как исполни­тельные, так и законодательные органы власти, -соблюдать требования федеральной Конституции и федеральных законов. Поэтому возможность применения к ним мер ответственности вплоть до отрешения от занимаемых должностей - один из важнейших инструментов обеспечения соответ­ствия решений органов власти и управления субъектов Федерации федеральному законода­тельству. Процедуру импичмента следует предус­мотреть для привлечения к ответственности не только президентов или глав администраций субъектов РФ, но и других представителей исполнительной власти, а также федеральных судей и депутатов законодательных органов субъектов Федерации. Применение процедуры импичмента не исключает (при наличии законных оснований) последующего судебного преследования. Воз­можно использование опыта Польши, где существует специальный орган - Государственный Трибунал, в сферу компетенции которого входит решение вопросов ответственности высших госу­дарственных должностных лиц за нарушение Конституции и законодательства.

Возможность отстранения главы субъекта Федерации от должности стала одной из основ­ных причин трудного принятия Федерального за­кона "Об общих принципах организации законо­дательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Рассмотренный и приня­тый Государственной Думой в третьем чтении 6 июня 1997 г., он не был одобрен Советом Феде­рации. Среди изменений, которые претерпел За­кон за два года работы согласительной комиссии (он был подписан Президентом РФ 6 октября 1999 г.), - отказ от процедур освобождения от должности главы органа исполнительной власти субъекта РФ указом Президента РФ.

Применительно к этому надо сказать, что включить в перечень полномочий Президента РФ право на применение мер ответственности к главам субъектов Федерации, в том числе и в от­ношении выборных глав исполнительной власти субъектов Федерации, выборных глав органов местного самоуправления вплоть до приостанов­ления полномочий должностного лица, предлага­лось в проекте поправок в Конституцию РФ, раз­работанных Фондом "ИНДЕМ" под руководст­вом бывших помощников Президента РФ Г. Сатарова и М. Краснова. Программа приори­тетных мер (2000-2004 гг.) по реализации Страте­гии развития РФ до 2010 г., подготовленная Цен­тром стратегических разработок под руководст­вом Г. Грефа, также предполагала создание системы временного отстранения и увольнения с должности глав администраций субъектов Рос­сийской Федерации за нарушение (неисполнение) федеральных законов и неисполнение (противо­действие исполнению) решений Президента РФ и актов Правительства Российской Федерации, из­данных в пределах их компетенции, либо вступив­ших в силу решений судов. С 1 августа 2000 г. Президент РФ вправе пользоваться подобным полномочием. Понятно, что руководители субъ­ектов Федерации в своем противостоянии феде­ральным властям с очевидностью будут апелли­ровать к факту своего избрания населением субъ­екта Федерации и тем самым обосновывать невозможность своего смещения. Однако избра­ние руководителей субъектов Федерации в ходе всеобщих выборов не снимает с них ответственнос­ти за неисполнение или ненадлежащее исполнение федеральной Конституции и законодательства. Важно развести политическую ответственность, которую несут руководители субъектов Федера­ции за качество осуществления ими управления субъектами Федерации, их государственными ор­ганами, и ответственность, которую несут долж­ностные лица субъектов Федерации, депутаты, судьи за выполнение требований федеральной Конституции и законодательства, решений Президента РФ и Правительства РФ, Конституцион­ного Суда РФ.

Роспуск законодательных (представитель­ных) органов власти и назначение новых выбо­ров. Возможность роспуска представительных органов государственной власти как на федераль­ном уровне, так и на уровне субъектов Федерации допускается федеральной Конституцией и консти­туциями субъектов Федерации, но не в качестве ме­ры федерального вмешательства, а как средство преодоления политического кризиса. Конституции (уставы) ряда субъектов Федерации, принятые по­сле вступления в силу Конституции 1993 г., закреп­ляют положения,' исключающие саму возмож­ность прекращения или приостановления деятельности в отношении представительных (за­конодательных) органов в качестве меры феде­рального воздействия. Применение такой меры обусловливается либо изменением федеральной Конституции (ст. 40 Устава Московской облас­ти), либо объявляется внутренним делом самого субъекта Федерации (уставы Иркутской, Курган­ской, Ленинградской, Липецкой и других облас­тей).

Так, деятельность Липецкого областного со­брания "не может быть приостановлена или пре­кращена досрочно ни по каким основаниям, ника­кими органами государственной власти феде­рального или областного уровня" (ст. 52 Устава Липецкой области). Уставы Курганской, Иркут­ской и Липецкой областей закрепляют две воз­можные причины прекращения или приостановления деятельности областного законодательно­го органа: во-первых, принятие решения о самороспуске депутатами областного собрания. При этом в Липецкой области за это решение должно проголосовать не менее двух третей от установленного числа депутатов; во-вторых, в хо­де проведения областного референдума о приос­тановлении или прекращении деятельности зако­нодательного органа области. В Липецкой облас­ти для приостановления или прекращения деятельности областного собрания необходимо проведение областного референдума по инициа­тиве населения при наличии не менее 100 000 под­писей.

В связи с этим при принятии решения о приме­нении указанной меры следует учитывать ряд особенностей. Прежде всего речь идет о том, что проведение внеочередных выборов требует зна­чительных финансовых затрат, причем бюджет­ных. Особенность данной меры заключается еще и в том, что даже в период чрезвычайного поло­жения законодательные функции представитель­ной власти должны оставаться нетронутыми не­зависимо от применения ограничительных мер (если же подошел срок перевыборов, то он пере­носится до нормализации обстановки и возмож­ности организации выборов согласно Конститу­ции). Досрочному прекращению полномочий ор­ганов представительной власти и принятию решения о его роспуске, на наш взгляд, должно предшествовать официальное предупреждение о том, что в случае неисправления этим органом допущенного нарушения в отношении него будет применена такая мера ответственности, как рос­пуск. Причем установленная последовательность обязательна, и при разработке процедуры роспу­ска представительных органов следует закрепить правило, что применение этой меры без предва­рительного официального уведомления недопус­тимо.

В целом можно предложить следующую про­цедуру принятия решения о роспуске представи­тельного органа субъекта Федерации.

1 этап. Неоднократная отмена соответствующи­ми судебными органами актов, принятых органом представительной власти субъекта Федерации.

2 этап. Официальное уведомление представи­тельного органа о возможности его роспуска.

3 этап. Принятие решения о роспуске органа с одновременным назначением даты проведения новых (внеочередных) выборов депутатов пред­ставительного органа субъекта Федерации.

Возможность роспуска парламента субъекта Федерации допускается в Австрии, Аргентине, Бразилии, Германии, Мексике, Венесуэле, неко­торых других федерациях.

Меры бюджетно-финансового воздействия. Среди используемых в мировой практике инстру­ментов федеративной ответственности финансо­вого характера можно выделить: а) установление обязанности субъекта Федерации, допустившего систематические нарушения федерального зако­нодательства в области бюджетных взаимоотно­шений, перевести все свои финансовые активы в финансовые учреждения, указанные федераль­ными органами власти (Федеративная Республи­ка Германия); б) введение чрезвычайного финан­сового положения (Индия, Пакистан); в) отказ от выплаты кантону его доли в союзных доходах, компенсаций или субсидий (Швейцария).

Конституция РФ содержит ряд требований в финансовой сфере к субъектам Федерации. Эти требования выводятся из положений ст. 74, не до­пускающей установления таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств, и ст. 75, не допускающей возможности эмиссии и введения каких-либо де­нег, кроме единой денежной единицы Российской Федерации (ч. 1 ст. 75), а также предусматриваю­щей определение федеральным законодательст­вом системы федеральных налогов и сборов, принципов налогообложения (ч. 2 ст. 75). В слу­чае нарушения единства финансово-кредитной и банковской систем Российской Федерации, кон­ституционно закрепленных принципов единого экономического рынка, свободы торговли и про­мышленности на всей территории государства, создания внутренних таможенных барьеров на федеральные власти налагается обязанность уст­ранить возникшие препятствия и восстановить единство экономического пространства страны.

Представляется, что требование о переводе всех активов и счетов субъекта Федерации в оп­ределенные федеральным правительством фи­нансово-кредитные учреждения целесообразно прежде всего в случае осуществления субъектом Федерации внешних заимствований, а также при выпуске им внутренних территориальных зай­мов, не обеспеченных реальной возможностью выплат по ним за счет собственных ресурсов. В связи с тем что неплатежеспособность субъекта Федерации потребует привлечения средств феде­рального бюджета и тем самым затронет интересы всех остальных субъектов Федерации, а также в случае непродуманной экономической политики органов власти субъекта Федерации возможно осуществление специального федерального кон­троля за принятием ими решений в области фи­нансов, и в частности заимствований.

Другим основанием применения подобной ме­ры федерального воздействия может служить на­рушение властями субъектов Федерации установ­ленных федеральным законодательством правил осуществления налоговой деятельности, перечис­ления средств в федеральный бюджет и т.п. Нельзя исключать и возможную потребность в аккумулировании средств субъектов Федерации в федеральных органах в случае чрезвычайных внешних и внутренних ситуаций, для поддержа­ния стабильности финансовых и товарных рын­ков.

Так, ч. 4 ст. 109 Основного Закона ФРГ преду­сматривает, что "для избежания нарушения об­щего экономического баланса федеральный за­кон.. . может установить предписания, касающиеся... обязательств Федерации и земель хранить в германском федеральном банке свои беспроцент­ные активы (резервы на случай осложнения конъюнктуры)". Бразильская Конституция среди причин, служащих основанием для применения мер федеральной интервенции, указывает на воз­можность реорганизации финансовой системы субъекта Федерации, если, во-первых, субъектом Федерации приостанавливаются выплаты задол­женности более чем за два последних года, кроме случаев непреодолимой силы, во-вторых, при не­соблюдении двух установленных законом сроков для передачи муниципиям налоговых поступлений, определенных Конституцией (ст. 34 Консти­туции Бразилии).

Перевод под непосредственное подчинение федерального правительства подразделений ми­лиции, внутренних войск, иных силовых ве­домств субъектов Федерации. Эта мера высту­пает как паллиатив (полумера) введения на территории субъекта Федерации президентского правления. В этом случае сохраняется обычный ре­жим функционирования на территории субъекта Федерации органов государственной власти и уп­равления, за исключением перехода под непосред­ственное подчинение Президента страны и феде­рального правительства региональных структур "силовых" ведомств.

В России контроль за ведомствами, получив­шими достаточно емкое определение "силовые", представляет собой одну из основных прерогатив федеральной власти. Выступая в Государствен­ной Думе ФС РФ 14 сентября 1999 г. при обсужде­нии вопроса о ситуации в стране, сложившейся после террористических актов в Дагестане и Москве, Председатель Правительства России В.В. Путин в качестве одной из мер восстановле­ния управляемости страны отметил: "Сегодня требуется по факту восстановить безусловное прямое подчинение региональных подразделений силовых ведомств их федеральным центрам".

Отмена незаконного решения органов зако­нодательной (представительной) и исполни­тельной власти субъектов Федерации. Издание субъектами Федерации, их органами власти и уп­равления нормативно-правового акта, противо­речащего федеральной Конституции и федераль­ному законодательству, можно рассматривать как правонарушение в сфере правотворчества и правоприменения в результате злоупотребления своим правом издавать нормативно-властные ре­шения. Следовательно, подобное правонаруше­ние должно повлечь за собой привлечение к от­ветственности лиц, его совершивших. Последст­вия для самого акта должны состоять в его отмене, а в отношении должностных лиц и орга­на, издавшего этот акт, - в привлечении их к от­ветственности, как того требует действующее за­конодательство.

В соответствии с ч. 2 ст. 85 Конституции РФ Президент РФ вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае их противоречия федераль­ной Конституции и законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод граждан. Предложения о приостановлении актов органов исполнительной власти субъектов РФ Президенту РФ вносит Правительство РФ. Окон­чательное решение по восстановлению действия оспариваемого акта либо признанию его утратив­шим силу принимает соответствующий суд. Пре­зидент РФ может направить свой запрос либо в Конституционный Суд РФ, либо в орган консти­туционного контроля того субъекта Федерации, исполнительная власть которого издала оспари­ваемый акт, либо в суд общей юрисдикции, если такого органа нет.

Как показывает анализ практики применения Президентом РФ данного права, оно использова­лось в случае превышения главами исполнитель­ных органов субъектов Федерации своих консти­туционных полномочий, их вмешательства в сфе­ру компетенции федеральных органов власти и управления. Так, было приостановлено действие ряда указов президентов и постановлений глав администраций Ингушетии, Республики Саха (Якутия), Чувашии, Воронежской области, Баш­кортостана, Краснодарского края. Ненецкого ав­тономного округа и других субъектов РФ.

В современной российской практике получает свое развитие противоположное явление: консти­туции ряда субъектов Федерации предусматрива­ют возможность приостановления действия фе­деральных нормативно-правовых актов. В част­ности, "действие федеральных законов и других правовых актов Российской Федерации, противо­речащих суверенным правам и интересам Респуб­лики Дагестан, может быть приостановлено Рес­публикой Дагестан на своей территории" (ч. 5 ст. 65 Конституции Республики Дагестан), а "за­коны и иные нормативно-правовые акты органов государственной власти и управления Российской Федерации правомерны на территории Республи­ки Ингушетия, если они не противоречат суве­ренным правам Республики Ингушетия" (ч. 2 ст. 7 Конституции Республики Ингушетия).

Наиболее показательными следует признать положения ст. 8 Договора, предусматривающие, что "в случае, если Правительство РФ в течение одного месяца со дня внесения предложения орга­нов государственной власти Свердловской облас­ти не отменит либо не приостановит действие правовых актов министерств и ведомств РФ, указанных в части первой настоящей статьи, такие правовые акты не подлежат применению органа­ми государственной власти Свердловской облас­ти до вынесения решения соответствующим су­дом". Что ж, если в Конституции Уральской Рес­публики закреплялось право приостанавливать действие федеральных законов, то в Договоре речь идет "только" о нормативных актах минис­терств и ведомств РФ. Иными словами. Договор обязывает федеральные министерства и ведомст­ва, издающие нормативные предписания, строго соблюдать права одного конкретного субъекта Российской Федерации.

Такие меры, как ликвидация субъекта Феде­рации как самостоятельного образования или же исключение субъекта Федерации из состава РФ, не предусмотрены действующей Конститу­цией РФ. Напротив, Конституция РФ не только обеспечивает неприкосновенность принципа фе­деративного государственного устройства (ст. 1 и 5), но и гарантирует существование конкретных субъектов, статус которых может быть изменен только по взаимному согласию Федерации и субъекта в соответствии с федеральным консти­туционным законом (ч. 5 ст. 66). Конституциями республик, уставами краев и областей какие бы то ни было изменения в административно-территориальном делении страны затруднены. В них закрепляются положения, осложняющие процесс изменения статуса субъекта Федерации, а также его разделение или объединение с другими субъ­ектами РФ. Так, Устав Ленинградской области предусматривает, что изменение границ области с другими субъектами Российской Федерации возможно только по взаимному соглашению за­интересованных субъектов Российской Федера­ции, подкрепленному решениями, принятыми на референдумах населением этих субъектов, с по­следующим утверждением Советом Федерации ФС РФ (ч. 2 ст. 8 Устава).

Аналогичное положение закреплено и в п. 2 ст. 5 Устава Вологодской области: "согласие Во­логодской области" может быть основано только на волеизъявлении большинства граждан облас­ти, выраженном на областном референдуме. Часть 4 ст. 60 Конституции Республики Бурятия, конкретизируя механизм определения согласия республики на изменение ее государственно-пра­вового статуса и территории, говорит только о референдуме, при котором "решение считается принятым, если за него проголосовало более по­ловины граждан республики, в том числе более половины граждан бурятской национальности, принявших участие в голосовании".

Отсутствие процедур на этот счет в действую­щей Конституции страны и очевидная сложность их разработки и применения не исключают необ­ходимости их исследования. Представляется, что формами изменения государственно-правового статуса субъекта Федерации могут выступить: а) преобразование субъекта Федерации в федераль­ную территорию; б) присоединение территории субъекта Федерации к территории другого субъ­екта Федерации; в) включение субъекта Федера­ции (бывшего) в состав другого субъекта в каче­стве административно-территориального образо­вания. Разумеется, что речь идет не об обязательности применения рассматриваемых форм федерального вмешательства, но о необхо­димости разработки правовых механизмов и ме­тодов обеспечения государственно-правового единства страны, анализа политических послед­ствий их применения. Вопрос о том, будут эти ме­ханизмы приведены в действие или останутся "спящими" прерогативами, зависит от характера развития ситуации в России. В любом случае сама постановка вопроса требует определения юриди­ческих процедур, призванных обеспечить закон­ность и соблюдение демократических требова­ний при применении подобных мер федерального вмешательства.

Представленный автором перечень мер феде­рального вмешательства является открытым. Применение названных механизмов должно сопровождаться чрезвычайной осторожностью и четким выполнением закрепленных законодатель­ством процедур. В настоящее время российская правовая система не только не содержит значитель­ной части из вышеперечисленных мер правового воздействия на нарушителей федеративной дис­циплины, но, напротив, закрепляет сложившееся соотношение сил, при котором в большинстве конституций и уставов субъектов Федерации подчеркиваются гарантии их правового статуса и ре­жим безответственности органов власти и управ­ления за принимаемые ими решения. "Подобные институты вмешательства, - отмечает Президент РФ В.В. Путин в своем Послании Федеральному Собранию, - есть во многих государствах. Они применяются крайне редко, но само их наличие служит надежной гарантией четкого исполнения конституции и федеральных законов". В насто­ящее время в полном объеме или частично нор­мативное обеспечение имеют следующие меры федерального воздействия: отмена незаконных решений органов исполнительной и законода­тельной ветвей власти субъектов Федерации, перераспределение полномочий между федераль­ными и региональными органами власти, введе­ние чрезвычайного положения.

Из средств федерального вмешательства, по нашему мнению, должны быть исключены такие меры, как введение блокады, установление репа­раций, экономических санкций против субъектов Федерации и т.д. Практическую бесполезность по­добных мер наглядно продемонстрировали собы­тия, последовавшие после введения в соответствии с Постановлением Совета Министров СССР от 17 апреля 1990 г. экономической блокады Литвы. Аналогичных "результатов" достигла и введен­ная в августе 1989 г. блокада Нагорно-Карабахской автономной области со стороны Азербайд­жана.

Теоретико-правовыми основаниями для ис­ключения применения механизмов воздействия подобного рода можно считать следующие при­чины.

1. Когда меры направлены на граждан Федера­ции, проживающих на территории того или иного субъекта Федерации. Применение мер экономи­ческих санкций или блокады в отношении своих же граждан недопустимо и выходит за рамки, предусмотренные для мер федерального вмеша­тельства.

2. Федерация исключает принцип коллектив-вой ответственности населения за решения, при­нятые органами власти и управления субъектов Федерации.

3. Федерация и ее члены не являются противо­стоящими субъектами, подобно тому как это имеет место в международных отношениях между государствами. Федерация и ее субъекты находятся в едином конституционном пространстве и объеди­нены федеральной Конституцией. Взаимоотно­шения между Федерацией и ее субъектами регу­лируются государственным (конституционным) правом, они характеризуются как внутригосудар­ственные правоотношения. Следовательно, здесь не может идти речь о введении санкций, с одной стороны, и мер самообороны - с другой. Напро­тив, одно из основных предназначений Федера­ции - защищать своих субъектов от негативного иностранного воздействия.

Сохранение ситуации, основанной на юриди­ческой безответственности субъектов федера­тивных отношений, чревато не просто усилением дезинтеграционных центробежных тенденций, разрушением страны, но и будет препятствовать становлению в России демократических ценнос­тей. Именно сильная центральная государствен­ная власть сможет гарантировать каждому граж­данину страны, в каком бы из ее многочисленных регионов он ни находился, полную защиту и со­блюдение его прав и свобод. Так уж сложилось, что в наибольшей степени тенденции авторитаризма проявляются и находят свое государствен­но-правовое обеспечение при формировании вла­стных структур субъектов Федерации, особенно республик. Преодолеть их возможно при уста­новлении мер и критериев ответственности за на­рушение принципов федеративного устройства страны.

Дата добавления: 2015-06-30; просмотров: 243; Нарушение авторских прав

Мы поможем в написании ваших работ!