Научные основы формирования муниципального сектора экономики. Базовые теории местного хозяйства и управления: общественная и государственная

Научную основу муниципального сектора составляют теории и модели построения территориальной организации хозяйства и социальной жизни, местных
сообществ и самоуправления. При всем многообразии школ, концепций, моделей основным критерием их классификации служит соотношение государственных и общественных начал в территориальном хозяйствовании и управлении.
Сформировались базовые теории местного хозяйства и управления, которые положены в основу построения моделей практического функционирования. Так, согласно общественной теории (У.Ф. Арене, А. Майер, О. Лабанд) право общины на самоуправление является обычным неотчуждаемым правом, как и другие естественные права. Община первична по отношению к государству, которое не учреждает, а признает общину, община независима от государственной власти. Право общины заведовать своими делами имеет такой же естественный и неотчуждаемый характер, как права и свободы человека, поскольку община исторически возникает раньше государства, которое должно уважать свободу общинного управления. Юридическим следствием этого становится автономность местного самоуправления, признаки которой — легитимность, самостоятельность, наличие собственных материальных и финансовых ресурсов, узаконенных полномочий, отделение местного самоуправления от государственной власти, исключение соподчиненности. Местное самоуправление имеет свою сферу хозяйствования, прежде всего коммунальное хозяйство, ему чужда какая-либо политическая деятельность. Органы самоуправления не являются органами государственной власти, между ними разделяются функции и полномочия. Государство уступает органам местного самоуправления ряд правительственных прав в полном объеме. При этом органам местного самоуправления гарантируется известная независимость и неприкосновенность.
Наиболее полно общественная теория реализована в англосаксонской модели местного хозяйства и управления (США, Великобритания, Канада, Австралия, Новая Зеландия); ее основные принципы: местное самоуправление самостоятельно, не подчинено центральной власти, независимо в решении многих вопросов местного значения, имеет право законодательной инициативы по вопросам развития муниципалитетов. Работники местной администрации, включая главу, — наемные лица.
Общественной теории противостоит государственная концепция (Л. Штейн, А. Градовский, М. Свешников), которая делает акцент на определяющей роли центра. Местные органы рассматриваются как инструмент центрального правительства для реализации политического и социально-экономического курса на местах. Местное самоуправление представляется частью общегосударственного управления как децентрализованное государственное управление. Компетенция органов местного самоуправления — не какая-либо особенная, самобытная, естественная, она целиком и полностью СО'ІДІІСТСЯ и регулируется государством. Государство возлагает на
них часть своих функций, подчеркивает их публичность, политический характер, т.е. выводит за рамки хозяйственных функций.
Государственная теория стала научной базой континентальной модели (Франция, Италия, Бельгия и др.). В странах, где используется эта модель, государству принадлежит решающая роль не только в политической жизни, но и в решении социально-экономических, административно-правовых вопросов местного значения. Местная юрисдикция фактически отсутствует, в том числе правй нормотворчества; правительственные чиновники жестко опекают местное самоуправление.

На местном уровне одновременно с местным самоуправлением действуют органы государственной власти или должностные лица, осуществляющие прямое государственное управление. Они должны обеспечивать нормальное функционирование муниципальных образований, выполнение государственных функций, переданных на местный уровень, контролировать местное самоуправление.
Кроме базовых, можно выделить другие модели: иберийскую (Испания, Бразилия и др.), гибридную, или смешанную (Германия, Австрия, Япония и др.), советскую (Китай, Куба, КНДР). На практике, однако, весьма сложно разграничить полномочия и дела местные, общинные и государственные. Это уязвимое место всех теорий местного самоуправления. Характерно, что несмотря на различия в принципах построения моделей доля местных бюджетов в консолидированных бюджетах стран, %, от них почти не зависит:
Норвегия — 31,6; Франция — 17,0;
Германия — 28,7; Канада — 8,0;
США, Великобритания — 22,0; Россия — 26,5.
Видимо, объем финансирования больше зависит от разграниче-ния функций между уровнями власти: в Канаде местное самоуправление имеет широкую автономию, но незначительный объем полномочий. Во Франции самостоятельность местного самоуправления ограничена, но через него финансируется более весомый объем функций, что и требует больше средств.
В Конституции РФ фактически закреплена хозяйственная теория местного самоуправления как разновидность общественной теории. Новая редакция Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» де-факто заменяет ее государственной теорией. Происходит эклектическое смешение разных теорий и моделей: отделение самоуправления от государственной власти, освобождение общины, вмешательство государства в местное самоуправление, тер-риториальное общественное самоуправление. Формирование местного самоуправления все более подчиняется не объективным законо-
мерностям, а моде (как в Европе) и идеологии (не как в СССР). Стала нормой идеализация, хотя и выборочная, западного опыта, где во второй половине XX в. местное самоуправление превратилось в ведущий социальный и политический институт.
При этом в западной практике подмечается только одна сторона местной власти — децентрализация, автономность. Действительно, в странах англосаксонской модели муниципалитеты обладают разнообразной собственностью, надежными источниками собственных доходов, им принадлежат дороги, автозаправочные пункты, им принадлежит право разрешать и взимать компенсационные сборы за проведение по территории коммуникаций. В России же муниципальные образования имеют мизерные собственные производствен-ные, коммерческие и налоговые доходы, а государство устанавливает запрет на владение «непрофильным» имуществом.
Но другая сторона проблемы — огосударствление местного самоуправления — остается незамеченной. Во Франции, Германии местное самоуправление остается звеном государственной административно-иерархической системы. Попытки Франции сформировать автономное местное самоуправление всякий раз терпели неудачу.
Слова «коммунизм» и «коммуна» с единым корнем. Во французской коммуне и по содержанию много общего, например в системе местного управления этой страны и СССР. Видимо, эта общность и заставляет реформаторов России тенденциозно подходить к опыту Запада и объявлять советскую централизацию неприемлемой, не принесшей благополучия гражданам.
По мировым стандартам Россия вовсе не выглядит страной с чрезмерной централизацией. Не случайно реформирование местного самоуправления с акцентом на дальнейшую децентрализацию дает сбои и отторгается жизнью. С одной стороны, население не проявляет желания прийти к идеальным формам самоуправления. Даже организовать людей для создания жизненно необходимого им товарищества собственников жилья (ТСЖ) не удается на протяжении многих лет, в том числе в столице. Граждане не ощущают пользы от местной власти, не верят в ее возможности и все чаще игнорируют выборы местного руководства. С другой стороны, госу-дарственная власть, видимо, тоже не верит в возможности местного самоуправления, больше доверяя собственной бюрократии. При дележе федеральных средств региональные власти нередко выглядят конкурентами муниципальных.

Каждое муниципальное образование все же получает из вышестоящих бюджетов больше или меньше средств на свои хотя бы минимальные расходы. А чтобы всех наделить средствами по потребности, их надо иметь в федеральном бюджете, т.е. централизовать, или для каждого муниципального образования установить практически индивидуальные ставки налоговых поступлений в
бюджеты. Вот в чем заключается объективная основа и причина централизации. Тем не менее, существует минимально необходимый уровень и децентрализации, без которого государство независимо от устройства не может нормально функционировать.
В литературе распространена точка зрения, что в России реального местного самоуправления как самоорганизации и самодеятель-ности населения нет. Есть только попытки закрепить схемы, не отвечающие потребностям практики, привнесенные построения правовой науки, юридический романтизм, иллюзии. В городах и районах как будто есть самоуправление, но оно не имеет существенных отличий от государственной власти, это вариант публичной власти, и его ни искусственно, ни как-либо еще нельзя отделить от власти государственной .
Исходным в этой концепции является подход к самоуправлению как к самоцели, тезис о несовместимости с государственным финансированием местного самоуправления, то, что только рыночные отношения дают местным органам возможность самостоятельно развивать свою экономическую базу, независимость от государства .
Территориальное управление может осуществляться как государственными органами, так и местным населением (местное самоуправление) или по обоим направлениям. За рубежом государственное управление на местном уровне осуществляется через образуемые вышестоящей властью административные органы; муниципальное управление, в том числе местным хозяйством, социальной сферой в границах муниципального образования осуществляется как государственной администрацией, так и органами местного самоуправления. Государственные начала в местной власти особенно наглядны во Франции, Швеции, Германии. Местному сообществу не мешают выполняемые государством функции по землеустройству, обеспечению занятости населения, налогообложению, дотационному финансированию и др.
В любой стране муниципальный сектор, местное хозяйство и управление развиваются в той форме и мере, в какой это нужно обществу, государству. Людей нельзя заставить «самоуправляться» даже строгим законом, этот процесс можно лишь как-то мотивировать. О характере избранной организационной модели судят по положениям конституции, других регламентирующих законов и правовых актов, которые, в свою очередь, принимаются с учетом выбора каких-либо концепций.

еория свободной общины опиралась на идеи естественного права. Основной идеей теории свободной общины было обоснование ограничения вмешательства государства в деятельность общины.

Согласно теории свободной общины государство не создает общину, а лишь признает ее. В теории свободной общины признавалось существование не только трех традиционных ветвей власти - исполнительной, законодательной и судебной, но и четвертой - муниципальной власти. Теория свободной общины получила свое отражение в ряде законодательных актов 30-40-х гг. XIX в. А Конституция Бельгии 1831 г. даже имела специальную статью об общинном управлении. Именно в этой Конституции наряду с законодательной, исполнительной и судебной властями закреплялась и "общинная" (муниципальная) власть.

Русские ученые Н.И. Лазаревский, Б.Н. Чичерин, В.П. Безобразов и другие считали теорию свободной общины несостоятельной и нежизнеспособной.

Общественная теория самоуправления, как и теория свободной общины, во многом основывалась на идее противопоставления государственной власти и местных сообществ. Согласно общественной теории самоуправление - это, в первую очередь, заведование местными хозяйственными делами. Собственные дела общины - это дела общинного хозяйства, и, следовательно, самоуправление есть управление делами местного хозяйства.

Теория общественного самоуправления получила широкое развитие в российской дореволюционной юридической науке. (Н.М. Коркунов)

Согласно этой теории дела хозяйственного характера должны выполняться общиной без вмешательства государства. В разделении государственных дел и дел местного значения виделось основание для самостоятельности местного самоуправления. Однако на практике оказалось практически невозможно так разделить дела государственного управления и дела местного значения, чтобы выделить из них "в чистом виде" только местные хозяйственные дела.

Третьей теорией местного самоуправления стала "государственная" теория самоуправления, которая сменила "общественную (хозяйственную)" теорию. Основы данной теории местного самоуправления были разработаны немецкими учеными Лоренцом Штейном и Рудольфом Гнейстом в XIX в.

Сущность данной теории состоит в том, что органы местного самоуправления являются, по существу, органами государственного управления, что их компетенция является не какой-либо особенной, самобытной, естественной, а целиком и полностью создается и регулируется государством

В России положения государственной теории были значительно развиты дореволюционными юристами (В.П. Безобразов, А.И. Васильчиков, А.Д. Градовский, Н.И. Лазаревский). Государственная концепция местного самоуправления базировалась на том положении, что учреждения самоуправления обязательно должны действовать и в общественных, и в государственных интересах. местное самоуправление имеет своим источником государственную власть. Организация самоуправления на местах строится на основании закона. Выбор предметов деятельности не зависит от самоуправленческих органов, а определяется государством.

Дата добавления: 2015-07-26; просмотров: 266; Нарушение авторских прав

Мы поможем в написании ваших работ!