Тема 1. Понятие местного самоуправления

Введение

Муниципальное право РФ — одна из относительно новых отраслей права, нормы которой призваны регулировать общественные отношения, возникающие в сфере осуществления местного самоуправления, являющегося в соответствии с Конституцией РФ одной из основ конституционного строя России, формой выражения народовластия. Учебный курс «Муниципальное право Российской Федерации» предполагает глубокое изучение и усвоение муниципально -правовых норм, содержащихся в различных по юридической силе правовых источ­никах — от Конституции РФ до нормативно-правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления, имея конечной целью выработку у студентов практических навы­ков их применения в повседневной деятельности юриста.

Курс лекций подготовлен в соответствии с требованиями государственного образовательного стандарта высшего профессионального образования по дисциплине «Муниципальное право России». Последовательно раскрываются такие вопросы как: понятие муниципальное право; местное самоуправление, его система; представительные и исполнительные органы местного самоуправления; территориальное общественное самоуправление; институты прямой демократии в местном самоуправлении; материальные и финансовые основы местного самоуправления; полномочия местного самоуправления, организационные формы их осуществления; порядок формирования и деятельности представительных и исполнительных органов местного самоуправления; гарантии и защита прав местного самоуправления.

Цель издания — сформировать у студентов целостное представление о муниципальном праве Российской Федерации — комплексной отрасли российского права, находящейся в процессе формирования и развития.

1. Документом, наиболее полно излагающим понятие «местное самоуправление», считают Европейскую хартию о местном самоуправлении 1985 г., которая устанавливает, что «под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, дей­ствуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения».

Согласно ст. 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» местное самоуправление в Российской Федера­ции — признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

Выделяют следующие основные черты местного самоуправления

:- население муниципального образования выступает специфическим субъектом отношений местного самоуправления;

- местное самоуправление выступает формой публичной власти и элементом гражданского общества;

- вопросы местного значения являются особым объектом управления в отношениях местного самоуправления;

- самостоятельность местного самоуправления, его относительная независимость от органов государственной власти;

- собственная ответственность муниципальных образований за деятельность в сфере местного самоуправления.

Сущность местного самоуправления обуславливает его многоаспектное конституционное значение. Во-первых, оно является важнейшим институтом гражданского общества в РФ и в этом качестве – одной из основ конституционного строя; во-вторых, это форма народовластия, неотъемлемая органическая часть политической системы и политической организации российского общества; в-третьих, местное самоуправление можно признать институтом правового положения личности; в-четвертых, местное самоуправление является одним из видов социаль­ного управления.

Местное самоуправление как основа конституционного строя.

Конституция Российской Федерации, определяет российское государство как демократическое, закрепляет в качестве важнейших принци­пов демократического управления, прежде всего народовластие, разделение властей, а также местное самоуправление. Ст. 12 Конституции Российской Федерации гарантирует организацион­ную обособленность местного самоуправления от органов государственной власти. Закрепление местного самоуправления в качестве основы консти­туционного строя предполагает выделение особой сферы вопросов. Поэто­му Конституция устанавливает, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Конституция Российской Федерации не дает исчерпывающего перечня вопросов, относящихся к ведению мест­ного самоуправления.

Местное самоуправление как права населения на самостоятельное решение вопросов мест­ного значения.

Статья 3 Европейской хартии о местном самоуправлении опреде­ляет местное самоуправление как право и реальную способность органов местного самоуправления регулировать и управлять в рамках закона и под свою ответственность важной частью публичных дел в интересах своего населения. Но вместе с тем Европейская хартия устанавливает, что «это право осуществляется не только выборными органами самоуправления, но и через формы прямого участия граждан в реализации функций местного самоуправления».

Право населения на местное самоуправление обеспечивается пра­вом каждого гражданина Российской Федерации на осуществление мест­ного самоуправления. Согласно Федеральному закону «Об общих принци­пах организации местного самоуправления в Российской Федерации» гра­ждане имеют:

а) равные права на осуществление местного самоуправления как непо­средственно, так и через своих представителей независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общест­венным объединениям;

б) право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления;

в) право равного доступа к муниципальной службе;

г) право обращаться в органы местного самоуправления и к должност­ным лицам местного самоуправления;

д) участвовать в управлении объектами муниципальной собственности;

е) влиять на определение территории муниципального образования и т.п. Конкретные формы проявления этих и других элементов права на осуществление местного самоуправления могут быть раскрыты лишь при­менительно к конкретным институтам местного самоуправления, они как бы «растворяются» во всей системе местного самоуправления;

Местное самоуправление как форма народовластия.

Согласно статье 3 Конституции Российской Федерации местное са­моуправление — это одна из форм реализации народом принадлежащей ему власти, и поэтому оно имеет особый субъект, которым являет­ся население, граждане. Учитывая, что местное самоуправление осуществляется на территории муниципальных образований (городских и сельских поселений, городского округа, муниципального района), особым субъектом местного самоуправления является насе­ление муниципального образования. Население муниципального образова­ния осуществляет местное самоуправление непосредственно и через органы местного самоуправления. Местное самоуправление занимает особое место в демократическом механизме управления обществом и государством. Как уже отмечалось, местное самоуправление, его органы не являются составной частью государственного механизма управления. Вместе с тем местное самоуправление и государственная власть в Российской Федерации тесно взаимосвязаны — у них единый источник: власть народа.

Местное самоуправление как элемент гражданского общества.

Местное самоуправление можно рассматривать в качестве элемента гражданского общества. Данное утверждение вытекает из того, что:

- в системе органов местного самоуправления отсутствует строгая иерархия и соподчиненность;

- органы местного самоуправления действуют не от имени государства;

- вопросы местного значения решаются с учетом особенностей развития территорий;

- материально-финансовую базу составляют муниципальная собственность и муниципальный бюджет;

- органы местного самоуправления обладают более тесной связью с населением, чем федеральные органы;

- у органов местного самоуправления практически отсутствуют политические функции.

Характеристики гражданского общества наилучшим образом сопрягаются с выявленной выше сущно­стью местного самоуправления как единства власти и свободы. Именно по­этому становление гражданского общества в России потребовало развития местного самоуправления. Будучи институтом гражданского общества, ме­стное самоуправление является одновременно и своеобразной «формой реализации гражданского общества». Без развития местного самоуправле­ния невозможно ни становление гражданского общества, ни обеспечение свобод и прав личности.

Местное самоуправление как специфический вид социального управления наряду с государственным управлением.

Известно, что социальное управление в зависимости от субъектов управления подразделяется на государственное и негосударственное. При этом местное самоуправление относится к негосударственному виду управления. Несмотря на общие черты между государственным управлением и местным самоуправлением (общие принципы функционирования, наличие объектов и субъектов управления, прямых и обратных связей) имеются и различия.

1). Местное самоуправление представляет собой особый вид деятельности по осуществлению населением самостоятельно и под свою ответственность публичной власти, которая отличается от государственного управления по форме методам и содержанию.

3).Местное самоуправление осуществляется везде, где возникает необходимость в обеспечении исполнения законодательных актов, а также реализации прав граждан на местное самоуправление. Оно осуществляется на определенной территории – территории муниципального образования.

4). В процессе местного самоуправления решаются местные задачи и обеспечиваются как интересы отдельной местности, так и интересы государства, а также конституционные права и свободы граждан.

5).Местное самоуправление осуществляется органами местного самоуправления Действуя по поручению и от имени населения, эти органы не входят в систему государственной власти, наделяются полномочиями властного характера и действуют в пределах компетенции, установленной для них уставом муниципального образования.

6). Для местного самоуправления характерно многообразие организационных форм, совокупность которых обеспечивает целенаправленное, устойчивое функционирование всего управленческого механизма.

7). Местное самоуправление это самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Возможностью решать вопросы непосредственно и отличает местное самоуправление от государственного управления.

Признаками непосредственной демократии на уровне местного самоуправления можно назвать:

а) прямое волеизъявление населения, которое не опосредуется какими-либо органами;

б) совпадение субъекта (источника) воли и субъекта выраже­ния воли;

в) особый круг субъектов отношений, субъектов права ее осуществления;

г) участие граждан в принятии решений, в осуществлении власти от своего имени. Право на непосредственное волеизъявле­ние предоставляется правоспособным лицам независимо от граж­данства, требуется лишь достижения определенного возраста и проживания на территории муниципального образования.

Исходя из тезиса об исключительной связи прямого народного правления с осуществлением местного самоуправления, к формам непосредственной демократии следует отнести: референдум; выборы; отзыв депу­тата либо выборного должностного лица; общие собрания населе­ния; митинги, шест­вия, демонстрации, пикетирования; народ­ную инициативу, публичные слушания, сходы и собрания.

Местное самоуправление как власть особого рода. Некоторые ученые рассматривают местное самоуправление как часть государственного управления. Другие напротив, исключают в системе местного самоуправления властный характер и подводят его под элемент гражданского общества.

Из смысла Федерального закона от 06.10.2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вытекает, что местное самоуправление - это не «государство в государстве», но это и не институт гражданского общества, это форма осуществления публичной власти, строящейся на принципах самоорганизации и саморегулирования[1].

Местное самоуправление как власть особого рода обладает следующими признаками:

1) объединением населения помимо его желания, самим фактом совместного проживания людей на ограниченной территории;

2) децентрализованным установлением ограничения;

3) наличием собственной компетенции, то есть собственного круга дел, не совпадающих с государственными делами и связанных с организацией местной жизни сообщества;

4) хозяйственной самостоятельностью в решении вопросов – наличие самостоятельных материальных и финансовых источников средств для решения местных проблем, отнесенных законом к компетенции местного самоуправления;

5) ответственность перед населением наступает в тот момент, когда формирование органов самоуправления и персонального состава структуры власти и управления производится самим местным сообществом, а не центральным органом власти.

Местное самоуправление как власть особого рода привязана к конкретной местности, детализирована, имеет дело с конкретными особенностями конкретного сообщества в конкретный момент времени. Власть местного самоуправления ответственна как перед государством, так и перед территориальным сообществом и действует по «разрешению государства» и по «доверию населения».

2. Под системой местного самоуправления следует понимать совокупность организационных форм местного самоуправления в рамках му­ниципальных образований, посредством которой обеспечива­ется решение вопросов местного значения, местной жизни.

В соответствии со ст. 3 Конституции РФ народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государствен­ной власти и органы местного самоуправления. Таким образом, на конституционном уровне закрепляются две основные формы народовластия: непосредственная опо­средованная. Соответственно в рамках системы мест­ного самоуправления можно выделить формы прямого воле­изъявления граждан (непосредственной демократии) на местном уровне и формы опосредованного участия населения в местном самоуправлении через систему органов местного самоуправления.

Система местного самоуправления имеет свой набор элементов.

К элементам системы местного самоуправления можно отнести: население со своим правом и прямым участием; образуемые им выборные органы; другие органы местного самоуправления; муниципальные учреждения и банки, муниципальная служба формы непосредственной демократии и территориальное общественное самоуправление. Все эти элементы будут рассмотрены нами в последующих темах лекций.

3. Принципы местного самоуправления — это обусловленные приро­дой местного самоуправления коренные начала (идеи), лежащие в основе организации и деятельности населения, формируемых им органов, само­стоятельно осуществляющих управление муниципальными делами.

Принципы закреплены в Европейской хартии местного самоуправле­ния, Конституции РФ, Федеральном законе «Об общих принципах органи­зации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 года, других законо­дательных актах. Это придает принципам нормативно-правовой характер общеобязательных требований.

Значение принципов:принципы а) предопределяют построение и функционирование муниципальной власти; б) обладают норматив­но-правовым характером, поэтому применяются при восполнении пробе­лов в праве, а также при толковании положений закона; в) выступая теоре­тической основой, помогают уяснить сущность местного самоуправления; г) являют собой критерий оценки действующей системы местного само­управления; д) способствуют развитию преемственности в развитии ин­ститутов местного самоуправления.

Реализация принципов местного самоуправления обеспечивается не только их правовым закреплением в законодательстве, уставах муниципальных образований, но и системой соответствующих данным принципам организационных форм и методов муниципальной работы.

К общим принципам местного самоуправления можно отнести прежде всего следующие: а) самостоятельность решения населением вопросов местного значения; б) организационное обособление местного самоуправления, его органов в системе управления государством и взаимодействие с органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций; в) сочетание представительной демократии с формами прямого волеизъявления граждан; г) соответствие материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления его полномочиям; д) ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением; е) многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления; ж) соблюдение прав и свобод человека и гражданина; з) законность в организации и деятельности местного самоуправления; и) гласность деятельности местного самоуправления; к) коллегиальность и единоначалие в деятельности местного самоуправления; л) государственная гарантия местного самоуправления.

Функции местного самоуправления - это обусловленные природой и принципами, направленные на реализацию целей и задач местного самоуправления основные направления муниципальной деятельности.

Функции местного самоуправления отличаются определенной устойчивостью и стабильностью, ибо в них проявляется постоянное, целенаправленное воздействие населения, органов местного самоуправления на муниципальные отношения в целях наиболее эффективного решения вопросов местного значения. С учетом роли местного самоуправления в организации и осуществлении власти народа, задач, решаемых в процессе муниципальной деятельности, и полномочий местного самоуправления можно выделить следующие основные его функции: 1) обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения; 2) управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами местного самоуправления; 3) обеспечение комплексного развития территории муниципального образования; 4) обеспечение удовлетворения потребностей населения в социально-культурных, коммунально-бытовых и других жизненно важных услугах; 5) охрана общественного порядка; 6) представительство и защита интересов и прав местного самоуправления, гарантированных Конституцией РФ и федеральными законами.

4. Теории о местном самоуправлении появляются в первой половине XIX века, на основе рассуждений о взаимоотношении личности и государства, местных и центральных органов в условиях демократического государства и самодержавия.

Среди зарубежных ученых большой вклад в развитие теории местного самоуправления внесли Токвиль, Штейн, Лабанд. Российской науке известны такие имена, как А.И. Васильчиков., В.П. Безобразов., К.М. Коргунов., Б. Чичерин., М.И. Свешников., А.Д. Градовский., Г.С. Михайловский., Н.И. Лазаревский. и др.

Единства мнений среди ученых, по числу теорий о местном самоуправлении нет. Лазаревский Н.И. считал, что существует всего четыре теории самоуправления: теория свободной общины; хозяйственная и общественная теории самоуправления; самоуправляющаяся единица, как юридическое лицо; политические теории. Михайлов Г.С. доводит до нашего сведения наличие трех теорий самоуправления: хозяйственную и общественную; государственную; и политические теории и т.д.

В российской и зарубежной юридической науке нет одно­значного понимания местного самоуправления. Возникновение теорий, объясняющих сущность местного самоуправления, обычно датируют серединой XIX в. Первой из них стала общественная теория самоуправления, возникшая в Бель­гии и Франции.

Общественная теория долгое время была господствующей как в зарубежной, так и русской литературе. . Она была обоснована в работах А.И. Васильчикова, В.Н. Лешкова, которые исходили из права местных учреждений самостоятельно заниматься местными хозяйственными и общественными делами, из независимости местного самоуправления от государства.

Суть общественной тео­рии сводилась к противопоставлению местного общества госу­дарству, общественных интересов — политическим. Местное общество самостоятельно ведало хозяйственными вопросами, а правительственные органы занимались только государственны­ми делами.

В рамках данной теории выделяют два основных направле­ния. Первым является теория свободной (естественной) общины.Суть теории свободной (естественной) общины заключается в том, что право населения (общины) на заведование местными делами (самоуправление) является неотъемлемым, присущим ей изначально и независимым от воли государственной власти. Отсюда в понятие самоуправления включали следующие элементы: управление собственными делами общины; общины в качестве субъектов принадлежащих им прав; должностные лица общинного управления как органы не государства, а общины. Исходя из этого создатели теории свободной (естественной) общинывыделяли не три, а четыре ветви власти: законодательную, исполнительную, судебную и муниципальную, которая признавалась равной остальным.

Рациональным зерном данной теории является признание наличия тра­диций в местном самоуправлении как основного условия успешного функ­ционирования последнего.

Общественная (хозяйственная) теория.Пришла на смену теории сво­бодной общины. Она также исходила из противопоставления государства и общины. Сторонники этой теории сделали упор не только на признании самоуправляющейся общины в качестве самостоятельного субъекта права, но и на содержание коммунальной деятельности. Местное самоуправление считалось чуждым политике, но имеющим свою особую сферу хозяйственной деятельности.

Подобные взгляды на местное само­управление просуществовали относительно недолго, так как, с одной сто­роны, противопоставление общин государству не способствовало его укре­плению, а с другой — из этой теории следовало, что территория государст­ва должна состоять из территорий независимых самоуправляющихся об­щин, чего на самом деле не происходило. Кроме того, теория смешивала са­моуправляющиеся территориальные единицы со всякого рода частнопра­вовыми объединениями (промышленными компаниями и т.п.).

Общественная теория недолго была единственной теорией местного самоуправления.

Вскоре появилась государственная тео­рия самоуправления. Государственная теория самоуправления была разработана немецкими учеными XIX в. Лоренцом Штейном и Рудольфом Гнейстом.

Суть государственной теории заключалась в том, что местное самоуправление является лишь частью государственного управ­ления и полностью подчинено ему. Всякое управление публич­ного характера, по мнению сторонников данной теории, есть дело государственное. В процессе становления местного само­управления происходит не обособление местного сообщества, а привлечение местных жителей на службу государственным ин­тересам и целям. Распространение государственной теории было вызвано изменившимися реалиями второй половины XIX — начала XXв. по мере развития процессов урбанизации и индустриализа­ции снижалась степень изолированности и самодостаточности отдельных территорий.

Частными проявлениями государственной теории можно считать поли­тическую,связанную с именем Р. Гнейста, и юридическую теории самоуправления, связывается с Л. Штейном. Сторонники политической теории видели основания для самостоятельности органов местного само­управления только в особенностях их формирования и возможности замеще­ния отдельных местных должностей достойными представителями местного населения. Политическая теория видела основу самоуправления в сово­купности юридических гарантий, обеспечивающих самостоя­тельность самоуправляющимся единицам. Сторонники этой теории противопоставляли царским чиновникам — профессио­налам и бюрократам — выборных местного населения[2]. Выбор­ность в местном самоуправлении трактовалась как один из спо­собов достижения самостоятельности его органов.

Приверженцы юридической теории считали основанием для самостоятельности органов местного самоуправления их принадлежность к органам местного сообщества, на которые государство возлагает осуществление определенных задач государственного управления. Суть юридической теории состояла в том, что ее сторонники видели в органах самоуправления юридические лица, создаваемые государством для удовлетворения общих потребностей.

Влияние на местное самоуправление оказывали и другие идеи, взгляды, имевшие достаточно большую популярность в свое время. Это, например, идея муниципального социализма, направлен­ная на обеспечение возможно более полной демократизации местной жиз­ни (требования наделения городской и сельской общин правами более ши­рокой автономии, увеличения представительства населения в органах, ме­стного самоуправления).

Промежуточное место по отношению к общественной и государственной теориям, занимала дуалистическая теория местного самоуправления. Согласно теории органы местного самоуправления должны действовать, с одной стороны, как инструмент государственной администрации и, с другой — быть в известной степени независи­мыми от нее. Сторонники дуалистической теории местного само­управления, пытались, таким образом взять лучшее из государ­ственной и общественной теорий местного самоуправления.

Теория со­циального обслуживания,которая делает упор на осуществление муни­ципалитетами одной из основных своих задач: предложение услуг своим жителям, организация обслуживания населения.

Ни одна из описанных теорий самоуправления не действовала в чистом виде. Идея, положенная в основу либо госу­дарственной, либо общественной теории самоуправления, могла столкнуться с самыми различными пре­пятствиями для своего осуществления.

5. Новые теоретические представления о правовом государстве, которое, в отличие от политического, предстает не единым и замкнутым, дают возможность по-иному рассматривать общие принципы функционирования государственных и муниципальных органов. Местное самоуправление, по мнению ТимофееваН.С. представляет собой на современном этапе социально-политическое явление. Поэтому можно выделить четыре основных подхода к местному самоуправлению:

-локалистский подход;

-подход с позиции общественного выбора;

-дуалистический подход;

-неомарксисткая концепция социальных отношений[3].

Анализ локалистской концепции показывает, что в ее основе лежат децентрализация государственной власти, признание местного самоуправления важным институтом политической демократии, открытый подконтрольный характер.

Для концепции общественного выбора характерна зависимость местного самоуправления от рыночных отношений. Повышение эффективности местного самоуправления связывается с внешним контрактированием. Открытая состязательность с частным сектором заставляет местную бюрократию в большей степени раскрыть истинную информация о стоимости обеспечиваемых задач и делает возможным сравнение эффективности затрат с частным сектором. На смену крупным неэффективным организациям местного самоуправления должно прийти большее число мелких органов, позволяющих удовлетворить разнообразные потребности различных групп населения. Это позволит разрушить монополию на контроль, что послужит в конечном счете усилению общественного контроля и общественного выбора.

Концепция местного самоуправления, базирующаяся на теории дуалистического государства, рассматривает местное самоуправление прежде всего как местное ответвление административного аппарата государства. Она базируется на различении двух функций государства: социального инвестирования и социального потребления. Государство осуществляет социальное инвестирование, а местные органы обеспечивают социальное потребление. Такой подход носит противоречивый характер. С одной стороны требуется большая автономия местного самоуправления, с другой социальная политика государства требует общих стандартов, что возможно через проведение жесткой общенациональной политики и компенсации местных различий из центра.

В основе концепции местного самоуправлении, базирующейся на теории социальных отношений, лежит неомарксистский взгляд на современное капиталистическое государство. Местное самоуправление играет роль двойного представительства. Оно представляет местные интересы, различающиеся в зависимости от местности, неся в то же время ответственность за политику, определяемую на общенациональном уровне. Местное самоуправление выступает и действует, исходя из доминирующих местных интересов, но оно ограничено в своих действиях необходимостью выступать в роли местного исполнителя решений, принимаемых центральным правительством[4].

В любом случае, несмотря на различные концепции и теории нельзя рассматривать местное самоуправление в отрыве от государства. Каждый из уровней, является относительно самостоятельным, зависимым друг от друга и является частью единого механизма управления делами общества.

Дата добавления: 2014-03-22; просмотров: 542; Нарушение авторских прав

Мы поможем в написании ваших работ!