ОТЛИЧИТЕЛЬНЫЕ ЧЕРТЫ ЭТАПА ЦЕЛЕПОЛАГАНИЯ

Формулировка цели, создавая некий коридор возможностей для решения проблемы, тем самым открывает новую страницу дальнейших действий государства и прежде всего в части уточне­ния его интересов в данной области и рассмотрения способов урегулирования соответствующей ситуации. Этап целеполага- ния изначально направлен на разработку технологии решения сформулированной ранее проблемы. В свою очередь это предполагает выработку конкретных направлений деятельности государственных органов по производству и разработке коп- П\] кретногорешения, технологий его принятия и окончательного оформления.

^ Представление о направлении действий государственных органов, используемых ими средствах и методах концентрируется в по НИ тии «цель». Цель — это одновременно и ориентир, и побудительная причина деятельности государства, находящаяся как бы за пределам! системы управления государством, но при этом определяющая ее действия, необходимые структурные преобразования, кадровые перемещения и иные параметры активности. Поскольку вырабатываем «цель описывается в виде требуемого результата»¹²⁴ деятельности государства, весь процесс целеполагания обозначает то или ИМснижение неопределенности в отношении решаемой проблемы, ц одно и проясняет возможность, характер и направления действий государства в складывающихся условиях и обстоятельствах.

Следует отметить, что результаты подготовительного пери создают в данном случае одну принципиальную развилку: решать \. не решать уже сформулированную проблему? Еще в 60-х гг. прошл. века французские ученые П. Мюлле и И. Сюрель выделили т варианта нерешения проблем.

· преднамеренное нерешение, обусловленное сознательным стремлением политико-административных кругов избежать практик ских действий по решению проблемы;

· дискуссионное нерешение, наступающее в результате публичного обсуждения проблемы и критики властей за их неумение спр виться с ситуацией;

· неосуществление решений, обусловленное противоречиям в позициях различных уровней власти и государственного управления.

Проблемы, которые собирается решать государство, в основном носят комплексный характер, предполагающий определение и включе ние в этот процесс множества разнообразных интересов и фактороЕ оэтому государственные органы постоянно сталкиваются с необ ходимостью применения мультикритериального подхода к решении Иьчач.

В тех случаях, когда выбор связан с применением критериев логических, чаще всего требования этого рода способствуют отож- 'тнлению целей и средств и повышению неопределенности задачи fi. Линдблом). Это особенно заметно, когда политические структуры адают правом вето, что позволяет им в принципе помешать разра- ке целей. Поэтому вопрос о способах снижения неопределенности Т)лемной ситуации — путем следования четким управленческим цедурам или усиления персональной позиции политического сра (политической подсистемы) — остается открытым. В каждый Крстный момент различные государственные структуры по-свое- |отпечают» на этот вопрос, применяя различные стратегии сниже- Иоопределенности управленческой ситуации.

11онятно, что уровень политического воздействия в государстве Ык> диверсифицирован: одно дело воздействие высших структур цнтельной власти, другое — законодательных собраний регио- ТЬе — воздействие близкой по духу партии или интересов авто- | >ii группы. Как показывают исследования, в ряде стран для одних чиновников из ведомств, например отдельных штатов США, наиболее авторитетными являются представительные структуры, а для других — главы исполнительных органов: Президент, мэр и т.д. В России для чиновников бесспорен лишь авторитет первых лиц в государстве.

В целом можно выделить различные формы политического воз­действия на разработку конкретных управленческих целей. Так, фор­мализованным характером обладают такие политические документы, как разнообразные доктрины (например, национальной и информа­ционной безопасности), концепции (например, устойчивого развития страны), послания Президента (например, Федеральному Собранию РФ), заявления и меморандумы Правительства. Все они, как пра­вило, процедурно закреплены в структуре этапа разработки целей. Менее формализованы, но при этом более эффективны мнения руко­водства, являющиеся формой оперативной реакции корпуса полити­ков на изменяющуюся ситуацию. Своим неформализованным мнени­ем обладают и различные корпоративные игроки, в том числе частные подрядчики государства, получатели грантов, представители неком­мерческих организаций, которые становятся частью политического лобби в пользу реализации программ, в которых они принимают уча­стие. Нередко и чиновники используют свои политизированные ста­тусы, чтобы протолкнуть собственные, корпоративные замыслы и цели. Еще одной формой политического воздействия на государственные решения обладают заявления парламента, политических партий и дру­гих игроков на поле власти.

Поскольку даже официальные политические документы не все­гда обладают законодательной (т.е. обязательной для исполнен» чиновниками) формой существования, их влияние в основном связи* но с формированием атмосферы целеполагания в государстве, акти визацией гражданских слоев населения и привлечения их внимал к позициям и постановкам вопроса со стороны разных политическ акторов (т.е. легитимацией целей). Реальная степень воздействиям к >л тических оценок (документов) на разработку конкретных целен ;iaN сит от двух факторов:

· наличия у данного актора надежных «приводных ремИ в механизмах государственного управления (например, наличия им дящихся на ключевых постах в системе управления политическ назначенцев победившей на выборах партии или лидера государе которые призваны транслировать и усиливать их позиции, или л< ренных лиц из той или иной политической команды, способных «у дать» органы власти или конкретных администраторов в пеоЛи мости той или иной трактовки событий и постановке вопроса)! политической чувствительности (лояльности, солидарности, нейтральности, неоппозиционности) государственных менеджеров.

Многочисленные исследования (Дж. Марч, Дж. Пфеффер, Г. Саланик и др.) подтверждают, что в государственных учреждениях сотрудники обладают значительно большей политической активно­стью, нежели в коммерческих организациях. При этом их политиче­ские преференции не всегда тождественны основному курсу пра­вительства. Поэтому нередко где-нибудь на региональном уровне политическое влияние оппозиционной партии оказывается значитель­но сильнее, нежели позиция правительства и мнение высшего поли­тического руководства страны.

Помимо различных уровней политического влияния степень их «включения» в разработку целей существенно зависит от сферы ешения проблемы (военная область, здравоохранение, образование др.). Наиболее существенным показателем такого рода воздействия ыл и остается характер взаимодействия административных и поли- пческихструктур в системе государственного управления. В отноше- и последнего аспекта ученые пытаются систематизировать возмож- е варианты взаимоотношений чиновников и политиков.

Так, Д. Олшивски¹²⁶ описывает различные способы восприятия овниками политического воздействия. По его наблюдениям одни ударственные менеджеры обладают <политической проницатель- ью*■, свидетельствующей об их понимании общей направленности дарственного курса при данном режиме, а также его проявлениях ственном департаменте, что позволяет им при желании действо- 1з русле единой политики. Другим свойственны качества, позво- щне им осуществлять более высокий уровень взаимодействия итпческими структурами, в частности, вступая с ними «в торг» Же «в нужные альянсы», необходимые для решения конкретного са (так называемая целенаправленная политика); третьи обла- способностью к установлению еще более подвижных отношений | нческими структурами, позволяющими им применять практи- к называемой избирательной политики, обеспечивающую Ичсскую политическую поддержку их департаментам, должност­ном или же им лично.

Как бы то ни было, под влиянием политических воздействий тех ЫХакторов чиновники образуют в государстве различные поли-

тические альянсы, коалиции, сообщества или подсистемы (управля­ющих), способствующие или препятствующие разработке определен­ных решений. Такие политические комбинации акторы начинают образовывать еще на предварительном этапе принятия решений, пози­ционируя свои интересы и замыслы, но наибольшее свое развитие, а следовательно, и влияние они получают на этапе целеполагания, а также реализации целей, когда происходит реальное распределение государственных ресурсов.

Определение целей государства, по сути, представляет собой разновидность прогностических, предвосхищающих действительность действий. Для такого масштабного субъекта, как государство, это весьма сложная и многоступенчатая процедура. Ее эффективность в основ­ном зависит от:

· качества применяемых аналитических методик и экспертной поддержки;

· надежности гипотез и других методов работы с информацией;

· наличия лиц, способных генерировать оригинальные идеи и обобщать потоки проблем;

· возможности выдвижения альтернатив;

· изоморфизма институционального дизайна реальному про*] цессу целеполагания;

· надежности способов согласования действий различных rocyl дарственных органов;

· характера профессиональной подготовки кадров;

· уровня технического обеспечения управления.

Учитывая эту зависимость управленческих процедур целенов

лагания от различных организационных, межличностных и прочив условий, многие ученые не без оснований указывают на то, что peillfl ния (разработка целей) начинают приниматься не тогда, когда это нужНЯ а тогда, когда для этого складываются необходимые условия, и nfl числе проявляются потребности определенных лиц и структур. 11|>|н тика показывает, что многие чиновники могут откладывать дела, рые они обязаны делать, в долгий ящик, министерства — не тороиШйв исполнять решения правительства, политики — вести бескоие'ЖШ торг, некоторые из управляющих — пытаться так или иначе ргн нНИ вать собственную идею и т.д. В ряде случаев складывается сшумЦ^Н когда «решения гонятся за проблемами» (X. Рейни), г.е. когда ПОДIH крытием государственных интересов кто-то решает собственные н||^Н лемы. Все это тормозит или даже исключает активную фазу мы|Ш(^<М|^Н целей. Главное, что все эти обстоятельства существуют постоянно, а условия принятия решений складываются стихиЬммМ воздействием чрезвычайно широкого круга факторов.

Деятельность государства в процессе целеполагания может развиваться весьма разнообразными способами. В качестве крайних вариантов можно выделить две модели его действий. Одна из них пред­ставляет собой разновидность модели управления по целям. Это модель достаточно жесткого регулирования и организации совмест­ных действий государственных органов, где поставленные перед ними задачи определяют все основные формы их взаимодействия, фиксируя как начальные и промежуточные, так и окончательные стадии деятель­ности лиц и организаций. В данном случае процесс выработки госу­дарственных решений предполагает исключительно четкую и направ­ленную организацию.

Другая модель, которую можно обозначить как нецелевое пла­нирование, напротив, создает достаточно свободное пространство для государственных структур, которые вырабатывают общую программу (действий, не будучи связанными жесткими нормами и обязательства­ми. В значительной степени это определяется решением плохо структу­рированных проблем. Такой тип поведения государственных струк­тур складывается, когда органам управления и власти не совсем ясна [Окончательная задача, которую они должны решить, и потому они |Ынужденыдействовать путем постепенного уточнения как своих Представлений о желательных результатах, так и о самих потребностях. Однако и такой мягкий тип деятельности не уничтожает, а лишь спе­цифицирует понятие цели.

Нередко такой тип действий распространяется и на последу- «ними этап «реализации целей», на котором фазы планирования и прак- ■|4<ткихдействий по сути сливаются и представляют собой единый BfOK усилий государства по прояснению ситуации и уточнению своих Важностей в деле урегулирования той или иной проблемы. Если Ш1 целевом планировании критерии успешности действий зада- м «мранее,то в данном случае они выстраиваются постепенно. При РМ ключевымэлементом процесса принятия решений становится яЧснне новой оперативной информации, способной скорректиро-

· управленческие действия государственных органов.

11 В завершение характеристики общих параметров процесса целе- ЛМ'Имня отметим еще одно его свойство. В силу того что на данном № планируется распределение реальных ресурсов, обязательств ВI <' I ценности управляющих, здесь резко повышается значение Мур, ведущих к перерывам решений. Это часто связано с появле- Нонмх фигур политиков и управляющих, изменением условий, ЙДОнем интересов государства к новым приоритетам, влиянием нЦиж н ых факторов. Более того, само вызревающее в недрах им v ■Milium аппарата решение может порождать новые проблемы. Как справедливо подчеркивали Дж. Марч и Дж. Олсен, проблемы, участ­ники принятия решений, сами решения и варианты выбора имеют свой­ство меняться во времени независимо друг от друга¹²⁷.

Таким образом, выработка целей сопряжена с постоянным воз­вращением ЛПР к более ранним стадиям управленческого процесса — диагностике, оценке, формулировке и переформулировке проблемы. Согласно данным исследований, нарастание конфликтов, возврат к ран­ним стадиям процесса принятия решений в большей степени харак­терны именно для государственных учреждений¹²⁸. По этой причине данный этап принятия решений обретает рваный и неупорядоченный ритм самоосуществления, утрачивая при этом многие черты последо­вательности и рациональности в выдвижении целей. Это еще раз дока­зывает, что ограничения политического характера, комплексность, масштабность, а также высокая неопределенность решаемых государ­ством задач в значительной степени нивелируют значение характер­ных для этого института четких процедур разработки решений.

Вместе с тем такой характер целевого планирования и прогно­зирования показывает, что государство просто по-своему реагирует на те «окна возможностей», которые открываются перед ним относи­тельно решения той или иной проблемы. Это происходит тогда, когда политические силы (позиции) получают перевес перед оппонентами, объединяются и оказывают соответствующее воздействие на аппарат управления, одновременно апеллируя к общественности, добиваясь расположения граждан к тому или иному решению. В силу этого боль­шинство задач, стоящих на этом этапе перед управляющими, сводится к эффективной оценке политических факторов той или иной альтер­нативы, а также спектра сил, обеспечивающих различные варианты будущей реализации решения.

Дата добавления: 2015-07-26; просмотров: 275; Нарушение авторских прав

Мы поможем в написании ваших работ!