ПРОБЛЕМА ОПТИМАЛЬНОСТИ ПОЛИТИЧЕСКОЙ СИСТЕМЫ

Под оптимальность политической системы понимается ее соответствие основным интересам и базовым ценностям общества. Оптимальность всегда так или иначе конкретно-исторична. Система власти в эпоху перемен существенно отличается от властных отношений времен стабильности, стагнации. К тому же понимание оптимальности испытывает влияние идеологических позиций. Так консерваторы и либералы, коммунисты и социал-демократы, те, кто стоит у власти, и те, кто находится в оппозиции, по разному будут отвечать на вопрос об удовлетворенности существующим режимом, эффективности проводимой политики. Для того, чтобы максимально деидеологизировать проблему оптимальности, ее упрощают, чаще всего сводят как бы к политической технологии. Под эффективностью понимается поддержка гражданами существующего политического режима, конституционного порядка, принятие и одобрение решений и деятельности системы, уровень влияния системы на ход событий. Близким к эффективности является понятие продуктивности, под которым понимается соотношение между проблемами на «входе» и решениями на «выходе» системы. В том случае, если система не в состоянии положительно разрешить, по крайней мере, часть проблем, выдвигаемых ее членами, то существует вероятность объединения групп «недовольных» в иной блок, образующий новую политическую систему, претендующий на решение этих проблем. Еще более технократичным является понятие рентабельности той или иной функции, то есть определение стоимости постановки и решения тех или иных задач.

Все основания оценки эффективности и продуктивности взаимодополняемы, частично дублируют друг друга, перестают быть сугубо технократическими, если связаны со средой функционирования и развития власти. С. Липсет, например, считает, что американская идеология опирается прежде всего на антиэлитизм, индивидуализм и эгалитаризм. Такой вывод дает многое для оценки американской политической культуры, обоснования наиболее вероятных параметров изменений в политическом курсе, поля политической борьбы, определения условий эффективности американской политической системы. По аналогии можно было бы утверждать, что основой российской массовой идеологии и психологии является антиэлитизм, эгалитаризм, уравнительность. Проявившаяся в годы перестройки ненависть к партаппаратчикам, консервативно-коммунистической элите, питалась фактами разоблачения скрытой системы привилегий, основывалась на психологии непринятия резких социальных неравенств, вознесения кого-либо за счет власти.

Функционирование политической системы испытывает влияние не только социоэкономических, социокультурных, но и географических факторов. Характер границ и масштабы территории, запасы

природных ресурсов и количество земли, пригодной для аграрных целей, климат и масса населения — все это факторы, прямо влияющие на особенности и политического сообщества и политической системы. Так при сравнении географического положения России и США рельефно проявляется целая группа факторов, которые осложнили политическое развитие России. Островное положение США само по себе снимало в этой стране проблему границ. В России проблемы границ не было только на севере. Россия развивалась в условиях периодического обострения проблемы границ, отношений со странами, которые проявляли агрессивность к ее территории.

Россия не бедна природными ресурсами. С одной стороны, благодаря этому в России возможна политика относительно свободная от международной рыночной коньюктуры. Но природные богатства оборачивались в помеху. Отделенная от открытого рынка, не вовлеченная в ускоряющийся перманентный процесс технологических революций Россия позволяла себе слишком долго развиваться по экстенсивному пути. Экстенсивному пути и соответствующей ей политике способствовало и другое: территориальная разбросанность богатств, необходимость освоения больших территорий. Можно высказать гипотезу, что долгая ориентация на экстенсивность была в значительной мере предопределена географическими и социокультурными факторами. Модернизация вдогонку, скачками, опора на авторитарные начала — не только объяснимы, но и во многом оправданы.

Путь к поддержке широких слоев может оказаться простым, если общество не структурировано по группам интересов, а лидер готов обратиться к популизму. Так ленинские лозунги передачи земли крестьянам, власти Советам, мира народам оказались не выполненными, но обеспечившими захват власти. Советская система делала многое для того, чтобы народы СССР при высоком уровне образования, промышленном потенциале, природных богатствах имели низкий, по сравнению со странами Запада, жизненный уровень. И тем не менее десятилетиями советские люди послушно голосовали за партократов и чиновников на выборах, соглашались с крайне нерациональным расходованием национального дохода. В этом смысле советская политическая система была эффективна.

Разнообразие подходов к проблеме оптимальности системы имеет принципиальное значение. Как оправдана конкретная постановка вопроса об эффективности той или иной функции так и не некорректно сопоставлять оптимальность систем в разных обществах. Так сопоставлять системы, основанные на тоталитаристскихили конституционных принципах если и возможно, то с большими оговорками. При тоталитарном режиме круг целей и средств их достижения очень широк. Решаются такие задачи, которые в конституционном обществе не встают. Так в СССР политика индустриализации обошлась дорогой ценой, решения в этой политике могут оцениваться как нерентабельные и даже нерациональные. Однако страна за очень короткий срок стала индустриальной державой.

В конечном счете ответ об оптимальности может быть дан на основе учета многих институциональных и социальных, национальных и международных факторов. Единой универсальной политической системы нет, но есть принципы, ценности, которые могут быть названы общецивилизационными, без учета которых невозможно приближаться к оптимальности.

Остановимся на двух, наиболее актуальных в России типах ценностей: принципе разделения власти и сочетании в политической системе авторитарного, эгалитарного и демократического начал.

Согласно западной традиции разделение властей наряду с гарантированностью прав и свобод является признаком конституционализма. Если теория разделения властей сложилась к концу XVIII века, то главное в ней — предупреждение монополизации власти в руках маленькой группы или тем более одного человека — так или иначе было известно еще в древнем мире. Так в римской республике действовал принцип коллегиальности в осуществлении властных функций. Римляне (патриции) избирали двух консулов, двух и более преторов, плебеи — несколько народных трибунов Все магистраты 'так или иначе властители — Б. Г.) по общему правилу не вмешивались в дела друг друга. Однако если один из магистратов находил, что решение равного ему неверно, то он мог наложить на него вето. Собрания по центуриям могли принять или отвергнуть законопроект, представленный одним из магистратов. Народные трибуны, возникнув как институт, противостоящий произволу патрицианских магистратов, в отношении плебеев в введением общего римского гражданства превратились в блюстителей законности, защитников всякого невинно обиженного. За трибунами закрепилось право налагать вето на противоправные акции консулов и преторов. Это способствовало тому, что магистрат, как правило, оглядывался на коллегу при принятии сложного решения.

Теоретической основой современного принципа разделения властей являются идеи основоположников классического либерализма — просветителей XVII—XVIII веков. Дж. Локк, Ш. Монтескье обосновали этим принципом поиск и форму компромисса между основными политическими силами того времени — королем, аристократией и поднявшейся буржуазией. Разделение властей сводилось к тому, что монарх, обе палаты парламента имели не только свой круг полномочий, на которые не могут претендовать другие ветви власти, но располагали ресурсом сдерживания в отношении друг друга. Для отцов-основателей американской демократии главным аргументом в пользу разделения властей было предупреждение какой-либо абсолютизации власти, создание режима, при котором никто не имел бы полной власти. Этому была призвана служить система сдержек и противовесов. Так законодательная активность парламента могла сдерживаться правом отлагательного вето на принятый закон со стороны короля или верхней палаты. Однако никто, кроме парламента, не мог принять закон.

Сам термин.«разделение властей» несовершенен, так как имеется в виду разделение власти на как бы отдельных носителей властей, исключение одной абсолютной власти, сосредоточивающей на себе все вопросы законотворчества, государственного управления и применения права. Поэтому более адекватным являлось бы понятие «разделение государственной власти». Данный принцип — черта конституционной демократии, признак плюралистичности государственных полномочий, корректирует принцип единства и неделимости, противостоит его проявлениям, характерным для восточных деспотий, абсолютных монархий, тоталитарных режимов. Само по себе разделение государственных структур по функциональному признаку так или иначе характерно для всех развитых государств, ярко проявляется в республиках, выражает подчинение государственной деятельности закону разделения труда. Разделение же власти — это свойство не всех государств прошлого и настоящего, но либеральный принцип государственности, который предполагает такой уровень разделения функций, когда исключается монополизация власти и организуется взаимодействие всех органов государства.

Условно можно выделить три модели разделения властей: жесткую, мягкую и конструктивную. Жесткое разделение характерно для американской политической системы. Идейной основой этой модели является убеждение, что чем резче и однозначнее разделение законодательной, исполнительной и судебной властей, тем больше гарантий демократии в целом. Признаком жесткого разделения государственной власти является прежде всего исключение прямого соучастия законодателей в управлении, исполнительной власти в законотворчестве. Деймтвует принцип «каждому свое». Президент управляет, но не его дело участвовать в законодательстве. Законодатель занят законотворчеством, но никак не управляет. Каждая ветвь власти отделена от другой, занимаясь только своими функциями, используя только свои формы деятельности, разрешенные законом, и не вторгаясь в сферу деятельности другой. Президент не вправе отменять законы, а конгресс не вправе отменять указы, поскольку они регулируют исполнительную деятельность. В практике были такие случаи, когда обе палаты конгресса пытались через совпадающие резолюции заставить президента отменить его отдельные указы. В свою очередь указы президента оказывались скрытой формой законодательства. Верховный суд признавал такие акты неконституционными.

При жестком разделении каждая ветвь власти формируется самостоятельно и независимо от других ветвей. И президент и состав обеих палат американского конгресса определяются в результате выборов. Президент комплектует личный состав федеральной исполнительной власти, является единоличным ее носителем, то есть назначаемые им должностные лица являются его помощниками. Ни президенту, ни его команде министров, конгресс не может выразить недоверие и тем самым поставить вопрос об уходе в отставку. В свою очередь президент не назначает выборы, не

распускает конгресс. Все ветви власти юридически независимы друг от друга. Ни одна власть не может прекратить деятельность другой, расформировать ее структуры, отстранять ее персональных носителей.

Президент может быть отрешен от должности только в том случае, если его действия компроментируют сам институт главы государства, грубо нарушают Конституцию и законы. Процедура импичмента требует для принятия решения об отречении согласия большинства в обеих палатах и Верховном суде. В истории США были случаи угрозы импичмента президента и даже начало ее процедуры, но не было отречения от должности.

Жесткий вариант исключает совмещение в одном лице двух типов государственных деятелей — законодателя и чиновника, занятости в федеральных структурах лиц, подчиняющихся президенту с мандатом депутата одной из палат конгресса. В соответствии с традицией жесткого барьера между законодательной и исполнительной властями в конгрессе США нет представителей президента, исключено даже эпизодическое присутствие министров на заседаниях палат конгресса, их комитетов.

Право Верховного суда определять конституционность закона федерации или штата также ограничено специфически судебными функциями. Вопрос о конституционности какого-либо нормативного акта рассматривается в связи с апелляцией по поводу конкретного решения окружного суда. То есть суд реагирует только на сигналы, идущие от гражданского общества и не осуществляет надзорные функции по отношению к законодательной и исполнительной структурам. В противном случае суд вставал бы над другими ветвями власти, что противоречит принципу разделения властей.

Мягкое разделение властей сводится к существованию системы сдержек и противовесов. Оно существует как самостоятельная модель в основном в странах парламентаризма (парламентских республиках и монархиях) или как другая дополнительная сторона американской модели разделения властей. К сдержкам относятся нормативы, позволяющие одной ветви власти притормозить решения, идущие от другой ветви. Самыми распространенными нормативами являются следующие: право отлагательного вето президента, право верхней палаты отклонения законов, принимаемых нижней палатой, право Конституционного суда объявления закона, указа неконституционными. К противовесам можно отнести возможности одного института оказывать давление на другой. Так у правительства или у президента в полупрезидентских республиках есть право объявить о роспуске парламента в случае объявления парламентом вотума недоверия правительству. В свою очередь парламент с помощью законодательства может ограничивать возможность президента, правительства, принимать актуальные решения. Парламент и в президентских и парламентских системах принимает бюджет государства и может ограничивать возможности президента финансировать те или иные программы. Не следует однако преувеличивать

различия или особенности системы сдержек и противовесов. В целом они выполняют одну функцию: каждое сложное решение не может быть технократическим, но ориентировано на учет интересов разных сил, аргументов за и против.

В третьей, или конструктивной, модели разделения властей, проявляющейся при парламентаризме и полупрезидентской республике, акцент делается на взаимодействии, взаимосотрудничестве всех ветвей власти, на соучастии и общей ответственности за принимаемые решения. Во Франции правительство, согласно Конституции, не несет прямую ответственность перед парламентом. Оно назначается президентом и уходит в отставку по решению президента. Однако Национальное собрание может принять резолюцию порицания, после чего премьер подает заявление об отставке президенту. Решает вопрос об отставке только президент. Победа правых на выборах середины 80-х годов заставила Миттерана поручить формирование правительства правым. Социалист-президент и правительство правых были обречены на сотрудничество. Специфика статуса французского правительства в том, что оно зависит и от президента и от парламента. Согласно французской формуле, все наиболее важные вопросы решаются в Совете Министров, работой которого руководит президент. В этой связи складывается сложная система отношений: президент не является носителем исполнительной власти, как в США, но правительство без президента юридически не существует. Президент соучаствует в работе правительства. Высокий уровень соучастия и в законодательной и исполнительной деятельности отличает статус испанского короля. Согласно конституции, король санкционирует и. промульгирует законы, созывает и распускает парламент, назначает парламентские выборы, объявляет проведение референдума, предлагает, назначает и отзывает главу правительства, назначает членов правительства, председательствует, если считает нужным, в Совете Министров, скрепляет своей подписью декреты, принятые Советом Министров, назначает на высшие государственные должности. Если ограничиваться только знанием широкого перечня полномочий монарха, то можно подумать о существовании в Испании самодержавия. Однако в действительности король только соучастник законодательной и исполнительной власти. Его акции недействительны, если им не предшествует согласие или премьера, или спикера, или другого высокого должностного лица, ответственного за решение конкретного вопроса. Требование согласия (институт контрасигнатуры) является конституционным принципом современной России. Президент России назначает высших должностных лиц в исполнительной и судебной ветвях власти с согласия или Государственной Думы или Совета Федерации. В принципе институт контрасигнатуры может проявляться во второй модели разделения властей, если обнаруживается противостояние ветвей власти. Если же контрасигнатура является привычной формой достижения согласия, то она выступает частью конструктивной модели разделения властей.

Третья модель разделения властей может показаться парадоксальной. Ведь особенность ее не в проведении жесткой межи между функциями, не в однозначном понимании принципа невмешательства одной ветви власти в дела другой, но в прямой ориентации на сотрудничество. Если принцип разделения властей трактовать узко, то есть акцент делать на раздельности, то третья модель может даже восприниматься как антипод данному принципу. Но если учитывать, что принцип разделения трактовался просветителями как гарант против монополизации власти, то требование соучастия является позитивной моделью его реализации. В отличие от третьей модели первые две (жесткое разграничение и система противовесов) являются негативными. Впрочем деление моделей на негативные и позитивные не абсолютно, так как и первая и вторая модели эволюционируют, сближаясь с третьей моделью. Так американский президент в соответствии с первой жесткой моделью не обладает правом законодательной инициативы. Но президент ежегодно выступает с посланием к конгрессу. Если в конгрессе большинство за партией, от которой избран президент, послание может оказаться программой законодательных инициатив. В свою очередь ряд ответственных должностных лиц президент назначает с совета и согласия конгресса. То есть линия на сотрудничество пробивается даже при реализации наиболее жесткого варианта разделения властей. К тому же выделенные три модели в одиночку обычно не существуют. Так в американской практике соединились и первая и вторая модели, а также элементы третьей. А в Великобритании и Италии проявляются частично вторая и третья модели. Во Франции и России можно обнаружить элементы первой, второй и третьей моделей.

Как оценить действие принципа разделения властей? Ответ на этот вопрос сложен. В США, где реформаторы не озабочены модернизацией вдогонку, где сложились демократические традиции, общество не расколото, принцип разделения властей рожден духом демократии и воспроизводит его. Там, где работал и работает принцип разделения властей, не было режимов личной власти, диктатуры, авторитаризма — систем, исключающих демократию. Но было бы преувеличением видеть в разделении властей основной гарант демократии. Принцип разделения властей осложняет процесс реформирования общества, если оно находится в состоянии раскола и разные ветви власти представляют интересы не всего общества, но отдельных групп. Однако отказ от этого принципа чреват опасностью установления авторитарного режима.

Наконец, не следует идеализировать принцип разделения, как бы приписывая ему нечто большее, чем он может быть на самом деле. Так в США все ветви власти наиболее независимы друг от друга. Но это не значит, что их поведение не контролируемо. Все государственные деятели обречены дорожить своей репутацией безупречных. Обнаруживание фактов, их порочащих, может привести к процедуре их отрешения. К тому же все государственные деятели,

к какой бы ветви они не относились, испытывают воздействие устойчивых тенденций в общественном мнении, зависимы от состояния гражданского общества.

Дата добавления: 2015-06-30; просмотров: 190; Нарушение авторских прав

Мы поможем в написании ваших работ!