ТЕХНОЛОГИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА

Разработка и принятие законов как разновидности управленче­ских предложений предполагают наличие определенных фаз и стадий в деятельности законодательных органов, которы закреплены в специальных законах и регламентах. При этом в бикамералистских режимах (при двухпалатном парламенте) функции и полномочия верхних и нижних палат парламента раз­деляются. В частности, нижняя палата принимает, а верхняя утверждает принятые законы.

Законотворческий процесс начинается с разработки предложе­ний (идеи, концепции, законопроектов) различными участниками социальных отношений (правительством, общественными организа­циями и т.д.) и их внесения в нижнюю палату законодательного орга­на. При этом право законодательной инициативы может реализо­вываться как в форме законодательного предложения, так и в форме разработки уже готового законопроекта. Например, правительство чаще всего вносит перечни важнейших законопроектов, сопровождая свои законодательные инициативы аналитической работой по проек­там, деятельностью межведомственных комиссий.

Дальнейшее продвижение проектов происходит в форме их об­суждения в профильных (и смежных) комитетах парламента, рабочих группах, оценки узкими специалистами (в форме экспертизы) с при­влечением консультативно-общественных органов. Если возникает спор, какому комитету отдать преимущество в обсуждении законопро­екта, то вопрос решается голосованием всей палаты. В свою очередь парламентский комитет отправляет данный документ в соответству­ющее правительственное ведомство для параллельной экспертизы. Таким образом, правительство и парламент на этой стадии работают совместно и параллельно. При этом в парламенте работа часто ведется и в подкомитетах, исследующих отдельные аспекты законопроекта.

Содержательное обсуждение законопроектов может предпола­гать проведение открытых парламентских слушаний с привлечением представителей со стороны заинтересованных групп и структур, обще­ственных организаций, независимых экспертов и даже международ­ных организаций. Характер законопроекта или же ход его обсуждения может выдвинуть его и в сферу публичных дискуссий с привлечением СМИ. Вместе с тем часть законопроектов в силу своей секретности обсуждается только за закрытыми дверями.

После предварительных обсуждений законопроект выносится на пленарное заседание парламента. Всего предусмотрено трехкрат­ное обсуждение: первое чтение закона предполагает его концептуаль­ный анализ и вынесение решения относительно того, нужен данный закон вообще или нет, второе чтение — рассмотрение документа по существу, который выносится на рассмотрение с различными допол­нениями, иллюстративным материалом, таблицами, предложениями

и поправками, и вынесение решения об отклонении или принятии зако­на, третье чтение — редакционная, стилистическая правка отдельных статей закона.

На каждом из пленарных обсуждений применяются разнообраз­ные технологии, способные либо продвинуть закон, либо затормозить его принятие. Так, в случае заинтересованности крупных парламент­ских сил или, к примеру, просьбы Президента рассмотреть законо­проект в срочном порядке, закон могут принять сразу в трех чтениях. Таким образом, для законопроектов особой срочности возможна сокра­щенная процедура, позволяющая совмещать все три чтения сразу. Во всех других случаях возможны проведение дебатов или отказ от дебатов, снятие с обсуждения, принятие закона открытым, закры­тым или поименным голосованием. Среди используемых при этом техник аргументации применяются «аффективные» технологии (высмеи­вание оппонентов), экспертные суждения, диффамация (распро­странение порочащих сведений) и даже различные формы физического насилия (блокирование трибуны противниками закона, отключение микрофонов, приведение в негодность технических инструментов голосования и даже рукоприкладство).

Для получения нужного результата крайне важны фракционная дисциплина, позиции внутренних органов парламента (например, Совета Думы) и спикера. Весьма существенную роль играет и связь с парламентом парламентских партий, фракций с различными авто­ритетными структурами исполнительной власти.

Здесь парламент и правительство используют целый ряд меха­низмов взаимодействия при выработке целей: обсуждение законопро­ектов и взаимные консультации в комитетах и на коллегиях мини­стерств, личные встречи руководителей, совместное внесение поправок в действующие документы и др. При внесении в парламент или выне­сении на парламентские чтения тех законопроектов, которые не уст­раивают правящий режим, могут использоваться технологии и при­емы, способные в конечном счете затянуть либо спровоцировать отклонение закона. При этом все формальные процедуры могут либо соблюдаться, либо нарушаться. К таким технологиям можно отнести временное отклонение законопроекта, отложение обсуждения до опре­деленного времени, внесение поправок, отправка в комиссии парла­мента для доработки¹³¹.

^[1] Законодательный процесс: понятие, институты, стадии / отв. ред. Р.Ф. Васильев, М., 2000.

Законы, принятые нижней палатой парламента, отправляются на утверждение в верхнюю палату. Конфликт, возникший между пала­тами, может быть урегулирован несколькими способами. Например, это может быть тактика согласования текстов между палатами пар­ламента методом челнока, когда палаты пересылают друг другу свои предложения до тех пор, пока они не будут отвергнуты одной из сто­рон или кто-то не согласится с предложениями партнера. Также при­меняется тактика образования согласительных комиссий между пала­тами по доработке проекта закона. Здесь взаимная деятельность палат в основном направлена на поиск компромисса, внесение обоюдных поправок и предложений. Возражения верхней палаты принимаются повторным голосованием или совместными решениями.

Нередко межпалатные разногласия используют органы испол­нительной власти, которые посредством различного рода переговоров, давления и межличностных контактов пытаются ускорить прохожде­ние законопроекта либо вернуть его на доработку.

Нередко в качестве технологии поиска компромисса применя­ются «пакетные соглашения», предполагающие включение в общий перечень принимаемых законопроектов таких, которые, с одной сторо­ны, устраивают одни структуры, а с другой — другие. Таким образом, достигается компромисс, позволяющий установить баланс между орга­нами исполнительной и законодательной власти (отдельными груп­пами элиты, фракциями, партиями).

В случаях противоречий между законодательными органами и исполнительными структурами применяются другие способы согла­сования интересов. К примеру, отлагательное вето президента может быть нейтрализовано ²/₃ голосов нижней палаты парламента (квали­фицированным большинством)¹³². Однако в ряде случаев может использоваться простое большинство. Нередко в целях урегулирова­ния споров применяются неформальные договоренности, принимаются в расчет мнения органов, не имеющих конституционного статуса, но обладающих влиятельными политическими позициями. Например, ■ в исполнительной власти действуют различные группы планирования по вопросам национальной безопасности, по критическим ситуациям и другие, которые координируют позиции исполнительных структур и одновременно оказывают давление на законодателей. Многое в отно-

^[1] Резолютивное вето Президента не преодолевается вообще. Существуют так­же варианты применения и преодоления выборочного вето, накладываемого на отдель­ные статьи законов.

шениях двух ветвей власти зависит еще и от наличия в правительстве противников официальной линии, силы оппозиционных настроений в нем, а также от того, сколько времени осталось до выборов (причем для действующего президента они могут быть последними или очеред­ными). Свою роль играет также сложившийся баланс властей и свя­занных с ними элитарных кругов.

Кроме того, важное значение имеет интенсивность законотвор­ческой работы парламента (для сравнения: за годы советской власти было принято всего 80 законов, в настоящее время за одну сессию Государственная дума рассматривает и принимает в среднем более 200 таких документов). К примеру, высокая интенсивность не позво­ляет тщательно отслеживать прохождение многих законопроектов, концентрировать политические усилия по их продвижению, подклю­чать общественность к дискуссиям. Хотя в данном случае многое зави­сит и от процедур и национальных отличий. Так, во Франции продви­жение в законодательных структурах законопроекта, не ставшего предметом всеобщего обсуждения и не вызвавшего при этом замеча­ний со стороны населения, просто невозможно.

Учитывая возможность выхолащивания в процессе прохож­дения законов их соответствия интересам различных авторитетных групп (всего общества), последние предпринимают усилия по регу­лированию открытости законотворческого процесса в целом. Так, закрытый процесс дает простор для всевозможных «боковых» воздей­ствий на законодателей, а транспорентность выводит на первый план позиции тех структур, которые связаны с реализацией гражданских интересов. Существенным изъяном институционального механизма разработки государственных решений является функционирование структур, имитирующих представительство гражданских интересов и способствующих бюрократическому усложнению государственного аппарата.

Дата добавления: 2015-07-26; просмотров: 263; Нарушение авторских прав

Мы поможем в написании ваших работ!