КЛЮЧЕВЫЕ ПАРАМЕТРЫ И ТИПЫ ПРОГРАММИРОВАНИЯ

Решение конкретных правительственных задач обусловливает ряд ключевых условий осуществления программирования. Прежде всего следует отметить институциональную составля­ющую программирования, свидетельствующую о значении орга­низационных структур, способных поддерживать специализи­рованные и устойчивые усилия государства по претворению в жизнь намеченных целей. Содержание каждой, особенно круп­ной правительственной программы, как правило, предполагает соответствующее перераспределение функций между органами государственного управления, а иногда и создание особых орга­нов и структур «под задачу», т.е. особую субсистему управле­ния всем ходом разработки и реализации программы.

К институтам, обеспечивающим разработку и реализацию про­грамм можно отнести:

· исполнительные, законодательные и консультативные орга­ны, имеющие отношение к разработке и реализации программ;

· координационные структуры, обеспечивающие взаимодей­ствие между участниками проекта;

· комитеты и советы по конкретным проблемам развития госу­дарства и общества;

· аналитические и планирующие структуры, занимающиеся непосредственной разработкой программ;

· органы контроля и оценки программ.

Правовая составляющая программирования представляет собой комплекс нормативных документов (законов, указов, распоряжений и др.), легализующих деятельность занятых реализацией проекта управленческих структур и, по сути, создающих особые контрактные обязательства сторон в системе целевого управления. В процессе при­нятия государственных решений действуют разнообразные контрак­ты государства с бизнесом, социальными агентами и прочими акторами. Значение этой составляющей непременно усиливается при осущест­влении новых программ, ориентированных на достижение прорыв­ных для государства целей, предполагающих нестандартные действия управляющих.

Учитывая строго рассчитанную по времени протяженность дей­ствий, принципиальнейшим значением обладает обоснование и свое­временное поступление финансов. Этот компонент процесса раз­работки и реализации решений наглядно демонстрирует, что успех любой правительственной программы напрямую зависит как от полу­чения соответствующих ее целям финансов, так и от согласованности поступления бюджетных (привлекаемых) средств с различными ста­диями целереализации. Если первая задача отражает сложный процесс согласования позиций и интересов участников, то вторая носит ско­рее организационный характер. В целом бюджетные показатели расхо­дов на программу всегда отражают глубину предполагаемых сдвигов. Однако, несмотря на политическую цену последних, государственные органы должны предпринимать действия, направленные не только против недофинансирования, но и против чрезмерного бюджетирова­ния программ.

Не менее принципиальным условием осуществления программ являются подготовка кадров (соответствующих по всем — профес­сиональным, территориальному размещению и другим параметрам решению стоящих задач), а также непременный учет планирующими органами уровня сопротивляемости намеченным целям (со сторо­ны оппозиции, недружественно настроенных групп бизнеса, агрессив­ных социальных слоев и др.). Особо подчеркнем значение последнего фактора, который может активизироваться на разных стадиях реали­зации правительственных программ. Такое сопротивление может носить характер пассивного или активного массового (группового) про­теста, саботажа со стороны правительственных чиновников, обладать стихийным или намеренно спровоцированным оппозицией характе­ром. Поэтому государство (за исключением особых случаев, влекущих пересмотр содержания программных целей) должно иметь ресурсы, позволяющие подавить эти формы сопротивления и решить постав­ленную задачу.

Многообразие задач, решаемых правительством в формате про­граммирования, предопределяет их не менее широкую типологию. На их спецификацию оказывают влияние способы реализации целей, субъекты программирования и множество других факторов.

К наиболее важным типам следует отнести программы: •

· связанные с деятельностью либо одного, либо двух и более ведомств. В последнем случае главный упор в разработке и реализа­ции программ делается на вопросы согласования интересов и соответ­ствующую координацию действий;

· связанные с основной или обслуживающей деятельностью того или иного ведомства;

· связанные с контролирующей деятельностью государства в самой общей (например, там, где основными исполнителями явля­ются различные корпоративные структуры) либо в жестко контролиру­ющей форме (причем даже в том случае, если государственные струк­туры заняты там только частично);

· направленные на реализацию краткосрочных, среднесрочных и долгосрочных целей;

· где доминируют формы прямого (в виде государственного финансирования, размещения государственного заказа, квотирования, лицензирования, государственного предпринимательства) или косвен­ного регулирования (в форме налоговой, кредитно-денежной, таможен­ной, амортизационной политики) управленческих действий;

направленные на внутреннюю федеральную помощь или внеш­не цели;

* связанные с решением региональных или общефедеральных

задач;

« обладающие целевым и нецелевым (определяющим внутри- организационный, внутриотраслевой и относительно автономный характер действий государственных учреждений) назначением;

· обладающие отраслевым или общестрановым (функциональ­ным) назначением.

^ПРОЦЕСС ПРОГРАММИРОВАНИЯ

Из вышесказанного следует, что программирование представ­ляет собой системный элемент планирования более высокого порядка. Управленческий уровень здесь не просто ближе к реа­лизуемым целям, а по сути является частью самой практики целереализации. В содержании программирования принципи­ально важными становятся:

· конкретные действия управленческих структур;

· методы, применяемые последними для достижения целей; ш оценка осуществленных (осуществляемых) акций.

Многие ученые, работающие над рационализацией этого слож­ного вида управленческой деятельности, считают, что в основу расчета управленческих действий должен быть положен программный подход, который представляет собой сочетание методик прикладного анализа и практических требований-рекомендаций. Именно поэтому его и отли­чает жесткая ориентация на достижение конечного результата. Вместе с тем по своему содержанию данный метод представляет собой сово­купность взаимосвязанных «видов деятельности» того или иного госу­дарственного органа, которые упорядочивают их работу по достижению целей, создавая «программную структуру» управления. В свою очередь все эти виды деятельности образуют различные «классификационные схемы», представляющие собой определенные связки действий различ­ных субъектов, выполнение ими обязательств по перемещению тех или иных ресурсов, осуществлению функций и др. Аналогично обеспечива­ется соответствующая организационная структура управления програм­мой — на основе либо специального органа, либо взаимосвязи различ­ных органов, перераспределения функций между ними, координации и усиления ответственности. В конечном итоге за счет реализации этих «классификационных схем» осуществляется переход от реализации подцелей к воплощению целей, налаживается их внутренняя связь.

Практика показывает, что рационально представить можно и сам сложный процесс реализации программ. Поскольку данный процесс носит явно многоступенчатый характер, его внутренняя этапизация по логике предполагает выделение совокупности определенных упо­рядоченных и взаимосвязанных акций. В науке¹⁶⁷ довольно распрост­ранена следующая схема структуризации этого процесса.

Первый этап — формулировка и формализация проблемы. Этот этап мало чем отличается от уже рассмотренных стадий проблемати- зации управленческой задачи.

Второй этап — определение конкретных целей-показателей программы. Такие параметры деятельности государственных органов выдвигаются в виде желательного результата либо, напротив, нежела­тельных эффектов, которые следует предупредить или свести к мини­муму. Содержательная характеристика этих ориентиров деятельности может носить различный, в том числе и сугубо качественный харак­тер, предполагая, например, констатацию общего улучшения ситуации (к примеру, в области охраны общественного порядка таким показате­лем может выступать повышение уровня безопасности населения). Однако значительно чаще программными показателями являются кон­кретные конечные величины, призванные выразить реальную отдачу прилагаемых усилий. Например, в уже обозначенной сфере обществен­ной жизни на основании расчетных показателей (времени патрулиро­вания, увеличения технических мощностей для приема телефонных вызовов или поощрения практики конфиденциального информирова­ния органов внутренних дел о допущенных или готовящихся право­нарушениях и т.д.) такими показателями могут выступать увеличение процента раскрываемости преступлений, сокращение времени ответа на вызовы населения.

Для усиления связи между изначальной информацией и дости­жением конечных результатов в программировании на данном этапе постановки задач в обязательном порядке учитываются характери­стики целевых групп, представляющих собой основных акторов, на которых нацелена данная программа, а также клиентных групп, т.е. тех социальных аудиторий, которые прямо или косвенно связаны с реализацией программных целей. В сфере охраны порядка, напри­мер, к таковым могут быть отнесены наиболее уязвимые для преступно­сти группы населения, члены семей полицейских или трудоспособные социальные аудитории, которые могут увеличиваться (сокращаться), перемещаться и т.д. в результате проведения мероприятий в местах их проживания.

Рассчитывая реакции данных групп населения, государственные органы обязательно оценивают и перераспределительные эффекты, т.е. прямые или косвенные результаты и последствия реализации про­граммных целей. Так, осуществление мероприятий по охране обще­ственного порядка могут чрезмерно активизировать освещение этой тематики в прессе и тем самым драматизировать в общественном мне­нии проблему безопасности, создать путем формирования несбалан­сированной подачи информации неадекватное отношение населения к другим социальным проблемам. А повышение производства горячи­тельных напитков наряду с увеличением поступлений в казну за счет акцизов может отрицательно сказаться на здоровьи нации.

Третий этап — выявление альтернатив решения поставленных задач. Здесь основной акцент делается на изменении масштабов пра­вительственных программ, устранении недостатков уже принятых в этой области решений, а также на комбинациях действий правитель­ственных органов по достижению целей. Столь предельно специали­зированное накопление информации и учет социальных зависимостей влекут существенное нарастание сложности выработки решений. Осо­бенно это касается разработки новых программ, предполагающих вве­дение существенных изменения в установившийся порядок. При таком положении увеличение рисков снижает возможность учета даже близ­лежащих результатов деятельности государственных органов.

В связи с этим несколько меняется характер рассмотрения аль­тернатив и выработки целей. Так, большое внимание уделяется перво­начальному генерированию идей, способных учесть все возможные варианты правительственных действий и тем самым соединить — через анализ возможностей и ресурсов — идеальный план решения задачи с реальностью. Для этого применяются определенные процедуры и тех­нологии. В частности, перед отработкой окончательного варианта решений практикуются формы первичной (отбрасывание заведомо неприемлемых вариантов) и промежуточной (устранение тех вариан­тов, которые не удовлетворяют инициаторов решений по предвари­тельному анализу) селекции рассматриваемых вариантов действий.

Четвертый этап — окончательный выбор варианта решения поставленных задач.

Пятый этап — детальная проработка выработанного варианта и описание его основных параметров в конкретных величинах. К при­меру, учитываются не только капитальные расходы на решение зада­чи, но и текущие траты (на персонал, ремонтные, эксплуатационные расходы и т.д.), обусловленные фиксированными и переменными вели­чинами. Одним словом, учитываются все расходы государства, име­ющие отношение к данной конкретной программе.

Эти количественные данные ложатся в основу прогноза (также составляемого в количественных значениях) относительно динамики тех показателей, которые необходимы для решения задачи. Програм­мы, которые уже имеют предшественников (т.е. действуют в той области, где государство предпринимало целенаправленные действия), корректируются на основании ранее известных показателей. Таким образом, государство пытается решить задачу сокращения чрезмерного бюджетирования.

Шестой этап — отработка оптимальной альтернативы произ­водится в количественной форме. Здесь затраты на планируемую про­грамму выражаются в сопоставлении с ожидаемыми результатами. Для этого в основном применяются методы «затраты/эффективность» (позволяет оценивать результаты, не описываемые в денежной форме, в том числе с учетом внеэкономических факторов, которые тем не менее устанавливают ограничения на затраты) и «затраты/выгоды». Каждый из применяемых методов имеет свои ограничения. Так, в случае пер­вого варианта при рассмотрении альтернатив присутствует слишком много субъективных оценок. В частности, при решении ряда вопросов (например, в какую сумму оценить жизнь солдата, погибшего в воору­женном конфликте, на сколько различается страховая сумма стоимости жизни офицера и рядового) управляющий даже в рамках бюджетных ограничений лишен возможности оперировать строго обоснованными показателями.

Седьмой этап — окончательная формулировка целей и показа­телей программы, их легализация и представление соответствующих документов в утверждающий ее руководящий орган. Здесь выше прове­денный анализ выступает лишь в виде вспомогательной формы обеспе­чения деятельности руководящих структур, несущих ответственность за решение той или иной задачи.

Дата добавления: 2015-07-26; просмотров: 247; Нарушение авторских прав

Мы поможем в написании ваших работ!