ЭКОЛОГИЧЕСКАЯ ЭКСПЕРТИЗА

1.1. ЭКОЛОГИЧЕСКАЯ ЭКСПЕРТИЗА И ЕЕ МЕСТО В СИСТЕМЕ УПРАВЛЕНИЯ ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЕМ

1.1.1. Оценка экологического воздействия (ОЭВ). Терминология ОЭВ

Оценка экологического воздействия (ОЭВ) представляет собой комплекс упреждающих инструментов экологического регулирования, нацеленных на учет экологических последствий намечаемой деятельности уже в процессе ее планирования и утверждения. Терминология в области оценки экологических воздействий принятая в разных национальных системах различается и меняется со временем. Одни и те же термины часто используются для обозначения принципиально разных понятий, а сходные понятия называются по-разному.

Формальная система оценки воздействия планируемой деятельностина окружающую среду была впервые введена в действие федеральным законом США, который назывался Закон о Национальной Политике в области Окружающей Среды или NEPA. В первые годы применения процесс оценки воздействия, выполняемый в соответствии с NEPA, назывался NEPA-процессом. Затем он получил специальное название: environmental impact analysis (анализ воздействия на окружающую среду), а позднее environmental impact assessment (EIA), что можно перевести как"оценка экологических воздействий" (ОЭВ) или"оценка воздействия на окружающую среду" (ОВОС). Именно термин EIA закрепилсяв конце 70-хгодов в качестве основного термина, обозначающего систематический процесс анализа потенциальных последствий намечаемой деятельности и учета результатов этого анализа в принятии решений.

В 80-х годах возрос интерес к анализу возможных экологических последствий не только реализация проектов конкретных хозяйственных объектов, но и так называемых стратегических решений, то есть планов территориального и отраслевого развития, комплексных программ, стратегий, нормативно-правовых актов. К этому времени опыт показал, что необходимая гибкость в выборе альтернатив, особенно в свете достижения целей устойчивого развития, возможна только в том случае, если экологические соображения учитываются на стадии, предшествующей проектированию конкретных объектов. Анализ экологических последствий стратегических решений получил название Strategic Environmental Assessment (SEA), что можно перевестикак "стратегическая оценка воздействия" или "стратегическая экологическая оценка" (СЭО).

Наконец, в ответ на потребность в термине, который обозначал бы одновременно оценку экологических воздействий (конкретных объектов) и стратегическую экологическую оценку (стратегических решений), был введен термин environmental assessment (EA) — "экологическая оценка" (ЭО) [15].Экологическая оценка (ЭО) это процесс формализованного и систематического анализа и оценки экологических последствий намечаемой деятельности и учета результатов этого анализа в планировании, проектировании, утверждении и осуществлении данной деятельности. Структура экологической оценки приведена на рис. 1.

При применении понятия экологическая оценка (ЭО) следует учитывать следующие особенности:

1.) экологическая оценка (ЭО) - это процесс, включающий различные стадии, а не просто документ, который получается в результате этого процесса;

2.) экологическая оценка(ЭО) - это процесс формализованный и систематический, то есть следующий определенным процедурам и правилам. Предсказание и учет экологи­ческих последствий, производимый проектировщиками неформально и несистематически, не могут в полной мере считаться экологической оценкой;

Рис. 1 Структура экологической оценки

3.) экологическая оценка (ЭО) состоит не только в анализе и оценке экологических воздействий, но и в учете результатов этого анализа при выработке (планировании и проектировании), принятии и осуществлении решений, касающихся намечаемой дея­тельности. Этот последний аспект определения подчеркивает цель экологической оценки, то, ради чего она, собственно, и осуществляется.

Термины EIA и ЕА в разное время и разными авторами переводились на русский язык по-разному. Наиболее распространенными переводами были "оценка воздействия на окружающую среду" (ОВОС) [4], "экологическая экспертиза"[13-15]. Использование терминов "ОВОС" и "экологическая экспертиза" в качестве переводов "EIA/EA" представляется нежелательным, поскольку эти термины имеют самостоятельные правовые определения, даваемые российскими нормативно-правовыми актами и не вполне сов­падающие с международными нормами употребления понятий EIA/EA. Поэтому ряд авторов [18] предлагает использование терминов ЭО/ОЭВ/СЭО как русских аналогов EA/EIA/SEA.

Терминология в области экологической оценки, определяемая нормативно-правовыми актами РФ, включает два основных понятия: "экологическая экспертиза" (ЭЭ) и "оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС)" намечаемой хозяйственной и иной деятельности.

Экологическая экспертиза (ЭЭ) может рассматриваться, с одной стороны, как стадия экологической оценки (ЭО), соответствующая в других системах стадии "проверки", "оценки качества" (review) документации, отражающей результаты ЭО. С другой стороны, ЭЭ является процессом принятия решений на основе результатов ЭО, так как ее заключение является обязательным для исполнения.

В Законе РФ "Об экологической экспертизе" [2] принятом в 1995 г в главе 1 ст.1 дано определениеЭЭ.«Экологическая экспертиза - установление соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям и определение допустимости реализации объекта экспертизы в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности на окружающую природную среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий реализации объекта экологической экспертизы". Понимаемая в этом смысле государственная экологическая экспертиза, содержит элементы собственно экологической оценки, а не только проверки документации.

Оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС) (или "оценка воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду") — это российский термин, наиболее близкий к термину ЭО. Определение ОВОС, даваемое в "Положении об оценке воздействия на окружающую среду в Российской Федерации" [б], утвержденном Приказом Минприроды № 222 в 1994 году - это "процедура учета экологических требований законодательства Российской Федерации при подготовке и принятии решений о социально-экономическом развитии общества". Основное отличие определения ОВОС от традиционного определения ЭО состоит в том, что в российском варианте делается акцент на законодательство. Это ограничивает возможности применения ОВОС. Например, строго следуя такому определению, в процессе ОВОС не нужно учитывать влияние выбрасываемых в окружающую среду диоксинов, так как на них не существует установленных законом нормативов.

Современное понимание ОВОС приведено в принятом в 2000 г. Положении об оценке воздействия на окружающую среду [11, п. 1.1.]. В этом Положении оценка воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду (ОВОС)определяется как процесс, способствующий принятию экологически ориентированного управленческого решения о реализации намечаемой хозяйственной и иной деятельности посредством определения возможных неблагоприятных воздействий, оценки экологических последствий, учета общественного мнения, разработки мер по уменьшению и предотвращению воздействий». Таким образом, недостатки предыдущего определения частично устраняются.

1.1.2. История экологической оценки

Норман Ли [15] различает три стадии или "волны" развития систем экологической оценки.

Первая волна последовала за подписанием 1 января 1970-го года президентом США НиксономЗакона о Национальной Политике в области Окружающей Среды(National Environmental Policy Act или NEPA), потребовавшим от федеральных ведомств "учитывать при принятии крупных решений экологические последствия планируемой деятельности". Раздел 102(2)С закона требовал, чтобы принятие решений, которые могут повлечь за собой "значительные экологические последствия" предварялось составлением так называемого "Заявления об Экологических Воздействиях (ЗЭВ)" (Environmental Impact Statement, EIS), которое затем должно использоваться ведомствами в принятии решений по намечаемой "деятельности".

В результате действия NEPA федеральные ведомства США вынуждены были существенно переориентировать, экологизировать свою деятельность. Такой эффект явился в чем-то неожиданным даже для авторов закона, который первоначально рассматривался боль­шинством конгрессменов как декларативный, "рамочный" закон.

Основой успеха американского законодательства по ОЭВ явилось, прежде всего, то, что американская общественность принялась очень активно отслеживать процесс выполнения NEPA. Действия ведомств, игнорирующих составление ЗЭВ для экологически опасных проектов или халатно относившихся к этой обязанности, ожесточенно оспаривались неправительственными организациями в судах. Американские суды разобрали более 2300 (650 - в первые пять лет действия NEPA) жа­лоб граждан, общественных и государственных организаций, связанных с не составлением или неадекватностью ЗЭВ. Решения американских судов, в 1973 году "узаконенные" в виде Инструкции и в 1978 году - в виде Положения Совета по Качеству Окружающей Среды (СКОС) при Президенте, во многом определили лицо того процесса, который требовался для составления удовлетворительного ЗЭВ. Судебные разбирательства затягивали выполнение проектов и делали их экономически менее привлекательными, поэтому ведомства стали стараться выполнять все вышеуказанные требования.

СКОС сформулировал основные требования к процессу ОЭВ [19]:

- всестороннее исследование и описание ожидаемых экологических последствий планируемой деятельности, в том числе необратимых;

- сравнение экологических последствий альтернатив предполагаемой деятельности;

- понятность и краткость (не более 250 страниц) ЗЭВ для обеспечения возможности использования его в принятии решений по проекту;

- открытость ЗЭВ для замечаний заинтересованных сторон, в т.ч. населения.

Необходимость выполнения требований СКОС и судов, в свою очередь, дало импульс ряду других "побочных" процессов:

- для составления адекватныхЗЭВ федеральные агентства стали приглашать на работу экологов, которые изменили традиционную "технократическую" атмосферу проектных и строительных департаментов;

- экологические вопросы стали предметом анализа, обсуждения и, постепенно, фактором проектирования;

- составление ЗЭВ неизбежно сделало процесс принятия решений более "прозрачным" для заинтересованных правительственных агентств, неправительственных организаций и населения. В результате внимание ведомств часто привлекалось к возможным последствиям, которые могли вызвать недовольство, конфликты и экономические проблемы.

Уже в начале 70-х годов процедуры, подобные NEPA-процессу, были приняты в ряде штатов США, самая известная из них - в Калифорнии - Актом о Качестве Окружающей Среды (1971). Следующими, кто перенял американский федеральный опыт, были Канада, Австралия и Новая Зеландия.

Первая "волна" распространения ОЭВ характеризовалась, во-первых, тем, что этот процесс вводился в законодательно-административные системы, подобные североамериканской (включая ее федеральный характер и нацеленность на сохранение природного потенциала огромных территорий). Во-вторых, на этой стадии сама идея ОЭВ проходила "обкатку", и основные концепции, принципы и методы находились в стадии формирования.

Однако, хотя NEPA требовал составление ЗЭВ для всех "значительных феде­ральных действий", включая стратегические программы, нормативные акты и т.д., практика применения Акта в 70-х годах в основном сводилась к экологической оценке намечаемых проектов строительства или реконструкции, главным образом, промышленных объектов.

Вторая волна распространения систем экологической оценки связана, прежде всего, с их выходом за пределы североамериканских и подобных законодательно-административных систем. Хотя процедуры экологической оценки были приняты во Франции, а также применялись в экспериментальном порядке в Великобритании (Шотландия) и Нидерландах уже в 70-х годах, в целом их применимость в европейском контексте была не очевидна. С начала 80-х годов началась работа над общеевропейским законом об EIA, который был оформлен Директивой Европейского Сообщества от 3 июля 1985 года (т.н. Директива 85/337), потребовавшей от национальных правительств модификации законодательств, направленной на включение процедуры ЭО в процесс принятия решений по определенным типам проектов. К 1988 году страны Европейского Союза приняли новые или изменили существующие законы с тем, чтобы соответствовать Директиве. Например, в Англии и Уэльсе было изменено и дополнено 22 закона.

Третья волна распространения ЭО связана сразу с несколькими процессами. ЭО все больше применяется на международном уровне. В 1991 году на конференции в Эспо (Финляндия), проводимой под эгидой Европейской Экономической Комиссии ООН, 30 стран подписали Конвенцию о проведении ОЭВ проектов, которые могут иметь значительные трансграничные экологические последствия. Согласно Конвенции об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте [4], материалы по оценке воздействия таких проектов должны быть полностью доступны соседней стране. Россия также подписала данную Конвенцию. Конвенция вступила в силу 10 сентября 1997 года, после того, как в июне 1997 года ее ратифицировала 16-я по счету страна. К лету 1998 года Конвенцию ратифицировали более 20 стран. В мае 1998 года состоялось первое совещание сторон Конвенции.

Важным шагом в распространении процедур ЭО по всему миру явилось их принятие международными и двусторонними "организациями развития". Это, в свою очередь, способствовало распространению опыта ЭО на развивающиеся страны.

Наконец, изменения общественно-политических систем в бывших социалистических странах и стремление некоторых из них войти в Европейский Союз привело к принятию положений или законов обЭО или связанных с ними законов об экологической экспертизе почти всеми странами с переходной эко­номикой. Процедуры ЭО в бывших социалистических странах развиваются с разной скоростью и по разным моделям.

Можно указать несколько причин, по которым ЭО является особенно популярным инструментом экологического регулирования в странах с переходной экономикой. Во-первых, ЭО — это адекватный метод контроля за экологическими аспектами намечаемой деятельности в условиях либерализации экономики, когда необходимо отслеживать экологические последствия не только государственных, но и частных проектов. Во-вторых, ЭО — это инструмент демократического и децентрализованного принятия решений, что приветствуется в связи с политическими реформами. В частности, процедуры ЭО являются единственным механизмом прямого участия общественности в принятии экологически значимых решений во многих странах с переходной экономикой.

Наконец, последней чертой третьей "волны" является повышение внимания к стратегической экологической оценке в связи с тем, что, во-первых, опыт демонстрирует многие недостатки ОЭВ на проектном уровне, а во-вторых, стратегическая оценка рассматривается как один из основных инструментов обеспечения устойчивого развития, концепция которого была сформулирована как раз в 80-е годы.

Таким образом, системы экологической оценки сначала на проектном, а затем и на стратегическом уровнях в последние 2-3 десятилетия прочно вошли в законодательства многих десятков стран и ряда международных организаций.

1.1.3. Общие принципы экологической оценки и их связь с принципами устойчивого развития

Процедуры ЭО в разных странах различаются во многих аспектах. Наиболее принципиальные различия состоят в том, для каких видов деятельности проводится ЭО, кто проводитЭО, в каких решениях и каким образом учитываются ее результаты. Рассмотрим некоторые основные различия процедур ЭО:

- ЭО может проводиться для всех видов деятельности или только для тех, которые осуществляются по решению федерального правительства (как в США);

- ЭО может проводиться заказчиком или министерством охраны окружающей среды;

- Результаты ЭО могут использоваться только самим заказчиком (США), органами экологического контроля (Венгрия), местными органами власти (Англия) или сразу несколькими государственными органами (Словакия, Норвегия).

- Степенью обязательности учета результатов ЭО в принятии решений различается от страны к стране.

Несмотря на эти отличия, эффективные и проверенные временем системы экологической оценки отвечают трем основным принципам: превентивности, комплексности и демократичности.

Принцип превентивности означает не только то, что экологическая оценка проводится до принятия основных решений по реализации намечаемой деятельности, но и что ее результаты используются при выработке и принятии решений. "Обоснование" уже принятого решения, изначально ориентированное на оправдание его экологической приемлемости, по сути, экологической оценкой не является. Из принципа превентивности следуетпринцип альтернативности, то есть рассмотрение нескольких различных вариантов намечаемой деятельности, что оставляет свободу принятия решений в зависимости от результатов экологической оценки.

Принцип комплексности означает одновременный учет воздействий намечаемой деятельности и связанных с ними изменений во всех природных средах, а также в социальной среде. Этот принцип основывается на представлении о том, что разделение окружающей среды на "компоненты" (воздух, вода, почва, биосфера) является искусственным. На самом деле мы имеем дело с единой природной системой, неразрывно связанной с обществом. Задача экологической оценки состоит не только в том, чтобы проследить, насколько соблюдаются "стандарты и нормативы" для отдельных компонент природной среды, но и в том, чтобы понять, как природно-социальная система в целом отреагирует на воздействие намечаемой деятельности.

Принцип демократичности отражает тот факт, что ЭО — это не "научно-техническая" процедура, а инструмент принятия открытых и взаимосогласованных решений. Таким образом, заинтересованные стороны должны принимать участие в процессе ЭО и их мнение должно учитываться наряду с заключениями экспертов. Для обеспечения возможности такого участия экологическая оценка должна проводиться в соответствии со строго определенными правилами, которые понятны и обязательны для всех ее участников."Демократические" процедурыЭО обычно противопоставляются "технократическим", при которых решения принимаются закрытым образом, с учетом только мнения экспертов-профессионалов и часто на основе неформальных переговоров.

Комиссия ООН по проблемам окружающей среды и народонаселения, созданная в 80-х годах под руководством Гро Харлем Брутланд определилаустойчивое развитие как "развитие, которое позволяет удовлетворить потребности нынешнего поколения, не уменьшая возможности будущих поколений удовлетворить их потребности". Иными словами, при принятии решений о социально-экономическом развитии общества должно учитываться, насколько эти решения сохранят и обеспечат возможность будущих поколений пользоваться оставляемыми им как экономическим, так и природным "капиталами". Современное понимание устойчивости выделяет три ее основных компонента: экологическую, экономическую и социальную.

Именно экологическая оценка позволяет учесть экологическую устойчивость, наряду с социальной и экономической. Основные принципы экологической оценки и принципы устойчивого развития тесно связаны. Так принцип превентивности неразрывно связан с идеей развития, принимающего во внимание не только экономические стимулы, но и экологические условия. Комплексностьэкологической оценки позволяет выйти за рамки простого отслеживания стандартов по отдельным средам и оценить, насколько общий эколого-социально-экономический капитал будет растрачен, сохранен или приумножен в результате намечаемой деятельности. Наконец, демократичность при проведении экологической оценки гарантирует, что этот капитал будет распределен более справедливо между различными социальными группами, что "устойчивое развитие" для одних не будет означать постепенного вымирания в зоне экологической катастрофы для других.

Дата добавления: 2014-11-08; просмотров: 402; Нарушение авторских прав

Мы поможем в написании ваших работ!