Конституционно-правовые основы

ТЕМА 13. Организация местного самоуправления

Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией и федеральными законами, самостоятельное и под свою ответ­ственность решение населением непосредственно и через органы местного самоуправления вопросов местного значе­ния, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций. Местное самоуправление не яв­ляется аналогом коммунистической идеи общественного са­моуправления или проявлением только непосредственного волеизъявления населения, хотя отдельные элементы непос­редственной демократии в нем имеются (например, сельские сходы). Одно то, что на местном уровне сосредоточена нема­лая муниципальная собственность, требует установления властных отношений и определенной системы органов уп­равления. Но влияние населения на деятельность этих орга­нов может быть очень значительным, рождая эффективные организационно-правовые формы решения местных вопро­сов.

Местное самоуправление - составная часть демократии, в связи с чем Европейская хартия местного самоуправления 1985 г. устанавливает, что оно должно быть закреплено в за­конодательстве или даже конституции каждой страны.

В России развитие местного управления, неоднократно преобразовывавшегося в XVII-XVIII вв., привело к земской (1864 г.) и городской (1870 г.) реформам, которые создали децентрализованную систему местного самоуправления. Социалистическое государство уничтожило ме­стное самоуправление, установив жесткую централизованную систему управления. Его возрождение началось с принятием в 1990 г. союзно­го, в 1991 г. российского законов о местном самоуправлении. В 1993 г. были изданы указы Президента России по этому вопросу, утвердившие «Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в редак­ции 22 декабря 1993 г.) и «Основные положения о выборах в органы местного самоуправления» (29 октября 1993 г.). Эти указы прекращали деятельность прежних местных Советов, а их функции временно возлагали на исполнительные органы в системе местного самоуправления. 28 августа 1995 г. Пре­зидентом был подписан Федеральный закон «Об общих прин­ципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ныне он действует в редакции от 4 августа 2000 г.), который определяет роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления и государствен­ные гарантии его осуществления, устанавливает общие прин­ципы организации местного самоуправления в Российской Федерации. 8 октября 2003 г. принят новый Федеральный закон по этому вопросу. Целиком он вступит в силу в 2006 году.

Правовая база местного самоуправления была существен­но укреплена с принятием в 1996 г. федеральных законов «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» (в редакции от 22 июня 1998 г.), «Об осно­вах муниципальной службы в Российской Федерации» (в ре­дакции от 25 июля 2002 г.). В большинстве субъектов РФ приняты собственные законы.

Основные конституционные положения. Конституция РФ содержит специальную главу о местном самоуправлении из четырех статей. С точки зрения организации и принципов мест­ного самоуправления наибольшее значение имеют следующие конституционные положения:

• местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно;

• органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти;

• местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью;

• местное самоуправление осуществляется гражданами пу­тем референдума, выборов, других форм прямого волеизъяв­ления, через выборные и другие органы местного самоуправ­ления;

• структура органов местного самоуправления определяет­ся населением самостоятельно;

• изменение границ территорий, в которых осуществляет­ся местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.

В Конституции РФ содержатся и другие важные положе­ния, раскрывающие сущность, формы и гарантии местного самоуправления. Так, устанавливается, что оно осуществля­ется с учетом исторических и иных местных традиций. Рас­крывая содержание самостоятельности, Конституция указы­вает на основные предметы ведения органов местного самоуп­равления:

• управление муниципальной собственностью;

• формирование, утверждение и исполнение местного бюд­жета;

• установление местных налогов и сборов;

• осуществление охраны общественного порядка;

• иные вопросы местного значения.

Конституция РФ закрепляет гарантии мест­ного самоуправления.

Самой общей гарантией выступает закрепленный Законом запрет на ограничение прав местного самоуправления. Закреп­лено также, что решения, принятые путем прямого волеизъяв­ления граждан, решения органов и должностных лиц местного самоуправления, принятые в пределах их полномочий, обяза­тельны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм, а также органами местного самоуправления и граждана­ми. Эти решения могут быть отменены органами и должност­ными лицами, их принявшими, либо признаны недействитель­ными по решению суда. Неисполнение или ненадлежащее ис­полнение решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений органов и должностных лиц местного само­управления влечет ответственность в соответствии с законами. Предприятия, учреждения, организации, общественные объе­динения, а также их должностные лица и граждане возмещают ущерб, причиненный их действиями или бездействием интере­сам населения на соответствующей территории, несут иную юридическую ответственность. Органы местного самоуправле­ния вправе вносить представления в соответствующие органы о привлечении к дисциплинарной ответственности должностных лиц, виновных в невыполнении требований актов органов мес­тного самоуправления.

Обращения органов местного самоуправления и должност­ных лиц местного самоуправления подлежат обязательному рассмотрению органами государственной власти, государ­ственными должностными лицами, предприятиями, учрежде­ниями и организациями, к которым эти обращения направле­ны. Представительные органы местного самоуправления обла­дают правом законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта РФ.

Граждане, проживающие на территории муниципального образования, органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления вправе предъявлять в суд или арбитражный суд иски о признании недействительными нарушающих права местного самоуправления актов органов государственной власти и государственных должностных лиц, органов местного самоуправления и должностных лиц мест­ного самоуправления, предприятий, учреждений и организа­ций, а также общественных объединений.

Ставя органы местного самоуправления вне системы орга­нов государственной власти, Конституция РФ в то же время допускает возможность наделения этих органов отдельными государственными полномочиями. В таких случаях им долж­ны быть переданы необходимые материальные и финансовые средства, а реализация полномочий - контролироваться го­сударством.

Разделение органов государственной власти и местного самоуправления не означает, что государство отказывает ме­стному самоуправлению в своей поддержке. Закон обязывает федеральные органы государственной власти, органы государ­ственной власти субъектов РФ создавать необходимые право­вые, организационные, материально-финансовые условия для становления и развития местного самоуправления, оказывать содействие населению в осуществлении права на местное са­моуправление.

Местное самоуправление является одной из форм выражения власти народа. Оно осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельс­ких поселениях и на иных территориях. По общему правилу население городского, сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления. Только в целях защиты конститу­ционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства допускается ограничение прав граждан на осуще­ствление местного самоуправления на отдельных территори­ях федеральным законом.

Будучи выражением и формой демократии, местное само­управление конкретизирует и расширяет права и свободы граждан. Граждане РФ имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также равный доступ к муниципальной службе. Они вправе обращаться в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления. Органы и должностные лица мест­ного самоуправления обязаны обеспечить каждому возмож­ность ознакомления с документами и материалами, непосред­ственно затрагивающими права и свободы человека и гражда­нина, а также возможность получения гражданами и другой полной и достоверной информации о деятельности органов местного самоуправления.

Федеральные законы устанавливают различные гарантии прав граждан на проведение выборов в органы местного само­управления. Так, если законодательным органом субъекта РФ не приняты законы о выборах в эти органы, то выборы про­водятся на основе временных положений, принимаемых пред­ставительными органами местного управления в соответствии с федеральным законом. Необходимые нормы избирательно­го права содержатся во «Временном положении о проведении выборов депутатов представительных органов местного само­управления и выборных должностных лиц местного самоуп­равления в субъектах Российской Федерации, не обеспечив­ших реализацию конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», прилагаемом к Федеральному закону «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления». Законом предусмотрено, что в случаях ус­тановления нарушений конституционных прав граждан изби­рать и быть избранными в органы местного самоуправления по определенным основаниям дата выборов депутатов пред­ставительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления и порядок их проведения устанавливаются судом. Эти и другие гарантии направлены на то, чтобы не допустить воспрепятствования проведению выборов в органы местного самоуправления.

В соответствии с кон­ституционными и законодательными основами муниципаль­ным образованием самостоятельно разрабатывается устав,

Муниципальным образованием называется городское, сельское по­селение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, в пределах которых осуществляется местное самоуправле­ние, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выбор­ные органы местного самоуправления, который принимается представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно. Устав му­ниципального образования подлежит государственной реги­страции в порядке, установленном законом субъекта РФ. Основанием для отказа в государственной регистрации уста­ва муниципального образования может быть только противо­речие его Конституции РФ, причем отказ в государственной регистрации может быть обжалован гражданами и органами местного самоуправления в судебном порядке.

Федеральным законом гарантируются права граждан в случае, если устав муниципального образования не принят, не вступил в силу или если данным уставом не установлен срок полномочий депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного са­моуправления. В этом случае соответствующий срок полномо­чий определяется решением суда на основании нормативных правовых актов, в соответствии с которыми по решению суда будут проводиться выборы. Если в определенном судом пра­вовом акте срок полномочий депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления не установлен, то он определя­ется решением суда и составляет два года. Отсутствие уставов муниципальных образований, выборных органов местного самоуправления, муниципальной собственности или местного бюджета в муниципальных образованиях на момент рассмот­рения дела в суде в случаях, если муниципальные образова­ния были упразднены, объединены или преобразованы в по­рядке, противоречащем законодательству, не может быть ос­нованием для отказа суда в назначении даты выборов депутатов представительных органов местного самоуправле­ния и выборных должностных лиц местного самоуправления в порядке, установленном Федеральным законом.

В особом положении находится местное самоуправление в городах федерального значения - Москве и Санкт-Петербур­ге. В соответствии с Федеральным законом от 17 марта 1997 г. в целях сохранения единства городского хозяйства предметы ведения находящихся на их территориях муници­пальных образований, в том числе установленные федераль­ным законом, объекты муниципальной собственности, источ­ники доходов местных бюджетов определяются законами этих субъектов РФ. На внутригородских территориях местное самоуправление осуществляется в соответствии с их уставами и законами, но население городских поселений, входящих в эти города, не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления.

В соответствии с Законом города Москвы «Об организации местного самоуправления в городе Москве» от 6 ноября 2002 г. местное самоуправление осуществляется в границах внутриго­родских муниципальных образований, создаваемых на терри­ториях районов города (таких районов 125). Такие образования имеют собственность, бюджет и выборные органы самоуправления. К числу органов относятся муниципальное Собрание, муниципалитет и другие органы. Их взаимодействие с органа­ми государственной власти города Москвы строится на основе Устава и законов города, а также уставов и правовых актов муниципальных образований. Органы государственной власти города осуществляют контроль за соблюдением органами и должностными лицами местного самоуправления Устава и за­конов города. В пределах города созданы территориальные органы государственной власти, обладающие определенными полномочиями (10 префектур и 125 управ).

В уставе муниципального образования указываются грани­цы и состав территории муниципального образования, вопро­сы ведения, структура и порядок формирования органов ме­стного самоуправления, срок полномочий депутатов предста­вительных органов местного самоуправления, членов других выборных органов местного самоуправления, выборных дол­жностных лиц местного самоуправления; виды, порядок привятия и вступления в силу нормативных правовых актов ор­ганов местного самоуправления. Устав закрепляет порядок отзыва, выражения недоверия населением или досрочного прекращения полномочий выборных органов местного само­управления и выборных должностных лиц местного самоуп­равления, статус и социальные гарантии депутатов, условия и порядок организации муниципальной службы, общий поря­док владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью и другие вопросы.

Система местного самоуправления выглядит весьма разно­шерстно в конституциях, уставах и законах субъектов РФ. В некоторых республиках на местах создаются одновременно как местные органы государственной власти, так и местное самоуправление. Иногда в крупных административно-терри­ториальных единицах (город, район) создаются местные орга­ны государственной власти, т. е. прямо подчиняющиеся «цен­тру», а на небольших территориях - органы местного само­управления. В других случаях администрации городов, районов, поселков и др. являются одновременно и органами государственной власти и местного самоуправления.

По-разному выглядит и порядок формирования исполни­тельных органов. Иногда глава администрации города, района, поселка, сельского округа назначается главой вышестоящей администрации. В других случаях тот же порядок дополняет­ся получением согласия соответствующих представительных органов местного самоуправления.

Естественно, что конституции, уставы и законы субъектов РФ не могут быть абсолютно идентичными. Но они должны соответствовать Конституции РФ и Федеральному закону, т. е. развивать систему местного самоуправления, а не выст­раивать жесткие бюрократические вертикали власти, подав­ляя местное самоуправление.

Один из самых важных и сложных вопросов организации местного самоуправления - разделение предме­тов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, с одной сторо­ны, и органами местного самоуправления - с другой. Реше­ние этого вопроса определяет меру самостоятельности органов местного самоуправления, пределы их компетенции.

Согласно Федеральному закону к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области ме­стного самоуправления относятся наиболее крупные вопро­сы, и в частности принятие и изменение федеральных зако­нов об общих принципах организации местного самоуправле­ния, контроль за их соблюдением, обеспечение соответствия законодательства субъектов РФ о местном самоуправлении Конституции РФ и федеральному законодательству, обеспе­чение гарантий осуществления предусмотренных Конститу­цией РФ и законами обязанностей государства в области местного самоуправления. Только федеральная власть осуще­ствляет регулирование законами порядка передачи объектов федеральной собственности в муниципальную собственность и отношений между федеральным бюджетом и местными бюджетами. Важной частью полномочий Федерации являет­ся регулирование и защита прав граждан на осуществление местного самоуправления и установление федеральных га­рантий избирательных прав граждан при выборах органов местного самоуправления и должностных лиц местного само­управления, а также регулирование основ муниципальной службы. По существу, эти и некоторые другие полномочия федеральной власти направлены на создание единообразных основ местного самоуправления и гарантий его самостоятель­ности.

К полномочиям органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления относятся вопросы не менее значимые, но более конкретные. Именно они принима­ют законы о местном самоуправлении для своей территории и осуществляют контроль за их соблюдением. Региональная власть регулирует порядок передачи объектов собственности субъектов РФ в муниципальную собственность и отношения между бюджетами данного субъекта РФ и местными бюджета­ми, а также обеспечивает гарантии финансовой самостоятель­ности местного самоуправления. Органы субъектов РФ обеспе­чивают права граждан на осуществление местного самоуправ­ления, устанавливают порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образова­ний, их границы и наименования. Они вправе регулировать законами особенности организации местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций, принимать законодательство о муниципальной службе.

В ведении муниципальных образований находятся вопро­сы местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления. Вопросы местного значения - это вопросы жизнеобеспечения населения, которые могут более эффектив­но решаться самим населением и под свою ответственность. Тем самым осуществляется децентрализация государствен­ного управления и расширяются права граждан в решении самых насущных жизненных проблем. Определяя сферу воп­росов местного значения, Закон учитывает материально-финансовые возможности местного самоуправления и целесо­образность решения основных вопросов жизнеобеспечения на уровне Федерации и регионов, т. е. в общих интересах насе­ления. Поэтому широта полномочий местного самоуправле­ния сочетается с необходимостью действовать в рамках феде­ральных и региональных законов.

К числу вопросов местного значения относятся распоря­жение своей собственностью, местные финансы и бюджет, содержание жилищного фонда, организация учреждений об­разования и здравоохранения, охрана общественного поряд­ка, планировка и застройка территории, жилищное и соци­ально-культурное строительство, контроль за использованием земель, энерго-, тепло- и водоснабжение, дорожное строитель­ство, благоустройство территории, транспорт и связь, учреж­дения культуры, сохранение памятников истории, физичес­кая культура и спорт, противопожарная служба и др.

Органы местного самоуправления участвуют в реализации федеральных и региональных программ развития местного самоуправления, они не вправе снижать государственные со­циальные стандарты, но могут обеспечивать их гражданам на более высоком уровне. К их ведению относятся обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения, участие в охране окружающей среды.

Одна из важнейших функций органов местного самоуправ­ления - охрана общественного порядка, которая предполага­ет деятельность по обеспечению спокойствия в общественных местах, недопущение и своевременное пресечение хулиганс­ких действий, привлечение к административной ответствен­ности лиц, нарушающих установленные правила поведения в общественных местах, во время уличных шествий и демонст­раций, массовых гуляний, спортивных соревнований и т. п. Законодательство предоставляет право районным и городским органам местного самоуправления издавать решения о соблю­дении общественного порядка и устанавливать администра­тивную ответственность за их нарушение (если такие вопро­сы не урегулированы актами вышестоящих государственных органов).

Конкретная работа, обеспечивающая охрану общественно­го порядка, ложится на милицию общественной безопасности (местную милицию), созданную в соответствии с Законом РСФСР «О милиции» (в редакции от 10 января 2003 г.) и Указом Президента РФ «О милиции общественной безопасно­сти (местной милиции) в Российской Федерации» (в редакции от 4 июня 2001 г.). В районах, городах и районах городов местная милиция создается и функционирует в качестве са­мостоятельного структурного звена в составе отделов (управ­лений) внутренних дел.

Муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению любые вопросы, если они отнесены к вопросам местного значения законами субъектов РФ, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государствен­ной власти. В тех случаях когда в границах территории му­ниципального образования (за исключением города) имеются другие муниципальные образования, предметы ведения муни­ципальных образований, объекты муниципальной собственно­сти, источники доходов местных бюджетов разграничивают­ся законом субъекта РФ, а в отношении внутригородских муниципальных образований - уставом города. Подчинен­ность одного муниципального образования другому не допус­кается.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только фе­деральными законами, законами субъектов РФ с одновремен­ной передачей необходимых материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Условия и порядок контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государствен­ных полномочий определяются также соответственно феде­ральными законами и законами субъектов РФ. По своему содержанию передаваемые органам местного самоуправления государственные полномочия включают полномочия по реа­лизации государственных социальных стандартов (например, требования к уровню организации и качества бесплатной ме­дицинской помощи, к содержанию образования и организа­ции образовательного процесса и др.), по участию в государ­ственном контроле и учете использования земли и других природных ресурсов, а также в охране окружающей среды, по участию в организации гражданской обороны и деятельности местных органов Министерства обороны (военных комиссари­атов), по участию в государственном контроле за соблюдени­ем градостроительного законодательства и др.

Самостоятельность местного самоуправления в существенной мере зависит от гарантий неприкосновенности территории. В этих целях закон оп­ределяет, что территории муниципальных образований - городов, поселков, станиц, районов (уездов), сельских окру­гов (волостей, сельсоветов) и других муниципальных образо­ваний - устанавливаются в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ с учетом исторических и иных местных традиций. Эти традиции заключаются в наци­ональном составе населения, культурных традициях, тради­ционном тяготении к каким-либо центрам, экономиче­ской взаимосвязи и т. д.

Территорию муниципального образования составляют зем­ли городских, сельских поселений, прилегающие к ним зем­ли общего пользования, рекреационные зоны, земли, необхо­димые для развития поселений, и другие земли в границах муниципального образования независимо от форм собственно­сти и целевого назначения. Вопросы об образовании, объеди­нении, о преобразовании или об упразднении внутригородс­ких муниципальных образований, установлении или измене­нии их территорий решаются с учетом мнения населения соответствующей территории представительным органом ме­стного самоуправления города самостоятельно в соответствии с уставом города.

В практике часто возникает необходимость изменения гра­ниц муниципального образования, что, однако, не должно происходить произвольно. Законом определено, что установление и изменение границ муниципального образования, в том числе при образовании, объединении, преобразовании или упразднении муниципальных образований, осуществля­ются с учетом исторических и иных местных традиций по инициативе населения, органов местного самоуправления, а также органов государственной власти субъекта РФ. Измене­ние границ муниципального образования не допускается без учета мнения населения соответствующих территорий. Зако­нодательные (представительные) органы государственной вла­сти субъектов РФ устанавливают законом гарантии учета мнения населения при решении вопросов изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправле­ние. Учет мнения может осуществляться путем социологичес­ких опросов, коллективных обращений граждан, с помощью различных конференций и собраний, в наиболее важных слу­чаях - через референдум. Законами определяется порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований.

Дата добавления: 2014-02-27; просмотров: 415; Нарушение авторских прав

Мы поможем в написании ваших работ!