Понятие территориальной основы местного самоуправления, виды муниципальных образований, состав их территории и границы

Территориальная основа местного самоуправления

Территориальная основа. Виды муниципальных образований

Сельское поселение

По Федеральному закону 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 2) сельское поселение - это один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Таким образом, Закон в общем определении сельского поселения как вида муниципального образования рассматривает его территорию как состоящую из одного или нескольких населенных пунктов.

Вместе с тем в ст. 11 Закона говорится, что в состав территории сельского поселения могут входить, как правило, один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения - более 3000 человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения - менее 3000 человек каждый).

Таким образом, Закон отдает предпочтение более крупным по численности населения сельским муниципальным образованиям. Сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек, как правило, входит в состав сельского поселения (т.е. такой населенный пункт лучше не делать самостоятельным муниципальным образованием).

Однако при малой плотности населения и больших размерах территории сделано исключение. Федеральный закон предусматривает: в соответствии с законами субъекта РФ статусом сельского поселения с учетом плотности населения субъекта РФ и доступности территории поселения может наделяться сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек.

До каких пределов может уменьшаться эта численность населения, Федеральный закон прямо не говорит. Но он разрешает и такую крайность: на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях сельский населенный пункт с численностью населения менее 100 человек может не наделяться статусом поселения и не входить в состав поселения, если такое решение принято на сходе граждан, проживающих в соответствующем населенном пункте. В этом случае данный населенный пункт входит в состав муниципального района на положении межселенной территории (т.е. территории, не входящей в состав сельских или городских поселений) с низкой плотностью населения.

Городское поселение

По общему определению Федерального закона (ст. 2) городское поселение - это город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Вместе с тем из п. 5 ст. 11 Закона следует: в состав территории городского поселения могут входить один город или один поселок, а также - в соответствии с генеральным планом городского поселения - территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями).

В принципе, городскими поселениями являются территориальные единицы, которые ранее назывались городами районного подчинения, или районного значения, т.е. входили в состав районов (теперь - муниципальных районов), но имели самостоятельное управление, свой бюджет, некоторые учреждения и предприятия. Новшества состоят в том, что на статус муниципального образования в виде городского поселения могут претендовать теперь кроме "районных городов" также и поселки - надо полагать, большие и перспективные. Кроме того, Федеральный закон позволяет включать в состав городского поселения дополнительные территории, в том числе поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями (иначе говоря, надо вывести их из состава какого-то муниципального образования и передать данному городскому поселению).

В Федеральном законе установлено несколько правил относительно территории, которые (правила) являются общими для сельских и городских поселений. Согласно п. 3 ч. 1 ст. 11 территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения. Как отмечалось ранее, эти земли нельзя изъять из поселения под предлогом того, что территория имеет низкую плотность населения, и включить в качестве межселенных территорий в состав муниципального района. В состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения (п. 4 ч. 1 ст. 11).

Муниципальный район

В соответствии со ст. 2 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальный район - это несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.

Таким образом, муниципальный район можно представить как образование, состоящее:

из сельских поселений (чаще всего так бывает преимущественно в сельской местности, в аграрных районах);

из сельских и городских поселений (это характерно для местностей с развитой промышленной инфраструктурой, особенно прилегающих к большим городам);

из сельских и городских поселений и межселенных территорий, не входящих в состав поселений, т.е. "напрямую" состоящих в муниципальном районе (чаще это бывает в местностях с низкой плотностью населения).

Границы муниципального района устанавливаются с учетом необходимости создания условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера органами местного самоуправления муниципального района, а также для осуществления на всей территории муниципального района отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов РФ;

Для определения границ таких муниципальных образований, как сельские поселения и муниципальные районы, Федеральный закон 2003 г. предлагает руководствоваться соответственно критериями пешеходной и транспортной доступности их административного центра для жителей.

Границы сельского поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, как правило, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав, а границы муниципального района - с учетом транспортной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в его состав. Указанные требования в соответствии с законами субъектов РФ могут не применяться на территориях с низкой плотностью сельского населения, а также в отдаленных и труднодоступных местностях.

Городской округ

Согласно Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 2003 г. (ст. 2) городской округ - это городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных данным Федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.

Определение в Законе городского округа не совсем удачно в том плане, что городской округ называется городским поселением, тем самым дается повод считать их похожими друг на друга. На самом деле сходство между городским округом и городским поселением возможно лишь в том, что и поселение, и округ могут быть представлены одним и тем же населенным пунктом - городом (Закон позволяет получить статус городского поселения даже поселку, однако вряд ли поселок получит возможность стать городским округом). Отличия состоят в том, что: а) город, претендующий на статус городского округа, выходит из состава муниципального района, перестает состоять в районе; б) городской округ как новое муниципальное образование приобретает право получить отдельные государственные полномочия.

Обычно статус городского округа получают большие города, которым становится "тесно" в рамках района. В Федеральном законе 2003 г. (ч. 2 ст. 11) говорится: наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта РФ при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления городского поселения установленных данным Законом вопросов местного значения городского округа и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов РФ.

Если строго исходить из данной формы (ч. 2 ст. 11), выход города не должен стать катастрофой для соответствующего района. В Законе прямо сказано, что должна быть в наличии сложившаяся социальная, транспортная и иная инфраструктура, необходимая для самостоятельного решения органами местного самоуправления прилегающего (прилегающих) муниципального района (муниципальных районов) установленных данным Законом вопросов местного значения муниципального района и осуществления ими отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов РФ.

Более того, Федеральный закон не исключает и того, что населенный пункт, приобретая статус городского округа, останется центром района: п. 10 ч. 1 ст. 11 гласит, что административным центром муниципального района может считаться город (поселок), имеющий статус городского округа и расположенный в границах муниципального района.

Внутригородская территория города федерального значения

Это часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Как известно, в Российской Федерации есть два города федерального значения - Москва и Санкт-Петербург, являющиеся одновременно и субъектами РФ. Конечно, наряду с ними есть много крупных городов, преимущественно административных центров - субъектов РФ, имеющих большую численность населения (многие - более миллиона жителей) и деление на внутригородские районы. По Закону 1995 г. допускалось создание местного самоуправления в таких районах, т.е. они были муниципальными образованиями. Теперь же это запрещено, муниципальным образованием является город в целом. Районы городов становятся административно-территориальными единицами. В них нельзя создавать и соответственно избирать представительные органы - районные собрания депутатов, глав районов. Управляет районом, как правило, глава района, назначаемый в порядке, предусмотренном уставом города, зачастую его назначает глава города как муниципального образования (городского округа) или глава городской администрации. Глава района является служащим городской администрации.

Отказ от превращения городских районов в муниципальные образования, особенно в больших городах, многие политики, практики и ученые считают неоправданным.

Проблема общих критериев создания муниципального образования и состава его территории

Все типы муниципальных образований должны удовлетворять поселенческому принципу организации местного самоуправления, т.е. каждое муниципальное образование является поселением или объединением поселений. Под поселением понимается сельский или городской населенный пункт или несколько населенных пунктов, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Специальных критериев или принципов территориальной организации местного самоуправления в Федеральном законе 2003 г. не содержится. Между тем последовательный подход к определению территориальных пределов муниципальных образований, несомненно, требует их введения. Наиболее очевидными такими критериями являются:

численность населения;

обеспеченность муниципального образования земельными ресурсами;

социально-экономический потенциал территории, обеспечивающий реальную возможность населения самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения (объем и состав источников налоговых поступлений, уровень развития социальной сферы и инфраструктуры территории и др.);

мнение населения соответствующей территории - его главного субъекта самоуправления на соответствующей территории.

В Федеральном законе 2003 г. состав территории муниципального образования детально не определен. В нем лишь указывается в качестве одного из требований к определению границ муниципальных образований, что в состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения. Кроме того, можно утверждать, что состав территории муниципального образования основан на принципе единства, поскольку законодательство не допускает разрыва земельного участка, принадлежащего любому землепользователю, муниципальными или административными границами. Территория населенного пункта должна полностью входить в состав территории соответственно сельского или городского поселения. В состав территории муниципального образования входят:

земли населенных пунктов муниципального образования, на которых расположены жилые дома, прилегающие к ним территории и приусадебные участки;

земли общего пользования;

рекреационные зоны;

земли, необходимые для развития поселений;

другие земли в границах муниципального образования, обеспечивающие жизнедеятельность населения; водные и иные объекты.

Установление и изменение границ муниципального образования

Границы муниципального образования должны устанавливаться или изменяться на основе следующих принципов: эффективность местного самоуправления;

приближенность органов местного самоуправления к населению;

гарантированность прав местного самоуправления (в том числе гарантированность достаточной бюджетной обеспеченности);

самостоятельность местного самоуправления в решении вопросов местного значения;

учет административно-территориальных границ территорий субъекта РФ;

учет исторических и иных местных традиций.

Границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов РФ, но эти законы должны приниматься на основе требований Федерального закона 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Наиболее важным является принцип осуществления местного самоуправления на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения. Это означает, что вся территория субъекта РФ (за небольшими исключениями, установленными федеральным законом) должна быть разграничена между муниципальными образованиями.

Изменение границ муниципального образования осуществляется законом субъекта РФ. Инициатива такого изменения может принадлежать:

населению;

органам местного самоуправления;

органам государственной власти субъекта РФ;

федеральным органам государственной власти.

Инициатива населения об изменении границ муниципального образования реализуется в порядке, установленном Федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ для выдвижения инициативы проведения местного референдума.

Инициатива органов местного самоуправления или органов государственной власти об изменении границ муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти.

Изменение границ муниципальных образований может выглядеть по-разному, что отражается на процедурах решения соответствующего вопроса. Федеральный закон 2003 г. выделяет несколько вариантов таких изменений.

Первый вариант: из одного муниципального района отдельные входящие в его состав поселения или населенные пункты передаются в другой муниципальный район. Согласно ч. 2 ст. 12 Федерального закона 2003 г. В этом случае изменение границ районов осуществляется с согласия населения данных поселений или населенных пунктов, выраженного путем голосования, аналогичного голосованию на местном референдуме, либо на сходах граждан с учетом мнения представительных органов соответствующих муниципальных районов. Обратим внимание на следующие моменты. Во-первых, по Закону голосует население только тех поселений или населенных пунктов, которые переходят в новый для себя муниципальный район; голосования или иной формы согласия населения в целом района, из которого они выходят, так же как и населения района, куда они переходят, не требуется. Во-вторых, если для получения согласия населения используется не голосование, а сход, тогда надо выявить мнения представительных органов как передающего, так и принимающего районов, причем из Закона не очень понятно, когда эти мнения требуются: до проведения схода или позже.

Второй вариант: из поселения территории отдельных входящих в его состав поселков и сельских населенных пунктов переходят в городской округ. В этом случае изменение границ осуществляется (ч. 2.1 ст. 12 Закона) с согласия населения поселений и городских округов, выраженного представительными органами соответствующих поселений и городских округов, а также с учетом мнения населения муниципальных районов, выраженного представительными органами соответствующих муниципальных районов, т.е. голосования населения здесь вообще не требуется (и даже жителей того конкретного поселка или села, которые передаются в городской округ), достаточно выражения своей позиции представительными органами поселения, городского округа, а также того муниципального района, из которого территория "уходит" в состав городского округа.

Третий вариант: изменение границ поселений, которое влечет отнесение территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям других поселений, т.е. все происходит внутри одного муниципального района. В этом случае (ч. 3 ст. 12 Закона) изменение осуществляется с согласия населения данных населенных пунктов, выраженного путем голосования по процедуре местного референдума, либо на сходах граждан с учетом мнения представительных органов соответствующих поселений. По Закону не требуется участия органов муниципального района, но свое мнение должны выразить представительные органы каждого из заинтересованных поселений.

Четвертый вариант: изменение границ муниципальных районов и поселений, не влекущее отнесения территорий отдельных входящих в их состав поселений или населенных пунктов соответственно к территориям других муниципальных районов или поселений, осуществляется (ч. 4 ст. 12 Закона) с учетом мнения населения, выраженного представительными органами соответствующих муниципальных районов и поселений. В этом случае не проводится ни голосования населения, ни схода. Но гарантией учета интересов жителей является то, что мнение населения выражают представительные органы двух уровней - района и поселения. Таким образом, в четвертом варианте речь идет просто об упорядочении межмуниципальных границ.

Ранее говорилось о том, что Федеральный закон 2003 г. устанавливает определенные параметры численности населения муниципальных образований, однако, во-первых, позволяет их снижение, во-вторых, дает субъектам РФ возможность принимать более конкретные правила и устанавливать границы поселений. В дополнение к этому следует сказать, что Закон учитывает и возможность уменьшения численности населения в населенных пунктах, входящих в состав муниципальных образований. Он предусматривает: уменьшение численности населения сельских населенных пунктов менее чем на 50% относительно минимальной численности населения, обозначенной данным Законом, после установления законами субъектов РФ границ поселений "не является достаточным основанием для инициирования органами местного самоуправления, органами государственной власти субъектов РФ, федеральными органами государственной власти процедуры изменения границ поселений" (ч. 5 ст. 12).

Невозможность решения основных вопросов местного значения в предлагаемых границах может явиться основанием для проведения согласительных процедур, связанных с определением оптимальных границ муниципального образования. В этом случае должны быть выработаны согласованные предложения по установлению иных границ муниципального образования (присоединению к нему соответствующих территорий, объединению и т.д.).

Дата добавления: 2014-03-03; просмотров: 704; Нарушение авторских прав

Мы поможем в написании ваших работ!