Лекция 12. Внешняя политика и дипломатия

1. Выработка и принятие внешнеполитических решений

2. Дипломатия

1. Выработка и принятие внешнеполитических решений

Формирование внешней политики является сложным процессом. Ключевой его элемент состоит в выработке и принятии внешнеполитических решений, характер которых зависит от многих факторов. Это и географическое положение государства, и наличие военной, а также экономической мощи, культурных, исторических традиций и др.

Принятие внешнеполитического решения может оказать критическое воздействие не только на само государство, где оно принято, но и на судьбы всего человечества. Это стало наиболее очевидным после Кубинского (Карибского) кризиса 1962 г., когда на Кубе были размешены советские ракеты, а США в ответ блокировали ее. Тогда решения американского или советского лидера о ядерной атаке могло привести к непоправимым последствиям. С осознания этого факта процесс принятия внешнеполитических решений, особенно в условиях конфликта и кризиса, стал одной из важнейших тем научных исследований.

К настоящему времени в науке сложился ряд направлений и школ, которые занимаются проблемой принятия внешнеполитического решения и поиском путей оптимизации процесса. Эти школы и направления в значительной степени «пересекаются», поэтому сложно классифицировать их по единому, конкретному основанию. В такой ситуации, пожалуй, наиболее оправданным будет рассмотрение направлений в зависимости оттого, что оказывается в центре внимания исследователей. Австралийский автор Р. Ричардсон, например, выделяет пять основных теоретических направлений:

• рационального выбора;

• психологическое;

• институциональное;

• интеракционалистское;

• системное.

В рамках первого — теории рационального выбора — изучается проблема принятия решения с точки зрения наибольшей целесообразности. Данный подход подразумевает наличие определенной последовательности в постановке задач. В наиболее общем виде они представляют собой: 1) определение сути проблемы; 2) выбор целей, которые должны быть достигнуты; 3) выявление возможных альтернатив; 4) выбор наилучшей альтернативы. Каждый шаг может быть описан количественно или качественно. В зависимости от этого в теории рационального выбора выделяются два подхода: первый ориентирован на формализованные, второй — на неформализованные методы анализа и процедуры. Последний особо подчеркивает роль Национальных интересов, политических целей при оценке рационального выбора. Многие авторы, работающие в русле этого подхода, ориентируются на работы Т. Шеллинга.

Второе направление — психологическое возникло как реакция на излишний рационализм. Поэтому один из основных его постулатов заключается в том, что решение, особенно в условиях конфликта и кризиса, часто оказывается далеким от рационального. Причем это относится к принимающим решение политическим деятелям, которые, как и все люди, подвержены стрессу. Он становится особенно значимым фактором в условиях конфликта или кризиса, что показал О. Холсти на примере начала Первой мировой войны. В рамках данного направления изучаются также проблемы, связанные с адекватностью восприятия: работа Р. Джарвиса «Восприятие и ошибки восприятия» 1976г. В ней на конкретных примерах демонстрируется, как ошибки в восприятии и ложная интерпретация фактов ведут к неверным решениям.

Особенно уязвимым оказывается процесс принятия внешне политических решений в условиях международного кризиса. Американские исследователи У. Юри и Р. Смоук, изучая психологические его особенности, выделили четыре фактора, влияющих на процесс принятия решений в этих условиях. Первыйопределяется высокими ставками участников. В отличие от обычной ситуации в кризисе можно слишком многое потерять или, наоборот, приобрести. Причем кризисная ситуация затрагивает жизненно важные, едва ли не главные интересы сторон, которые по крайней мере воспринимаются в качестве таковых. Отсюда следует, что потери, которые могут понести участники, окажутся невосполнимыми. Так, У. Юри и Р. Смоук указывают, что Берлинские кризисы 1958 и 1961 гг. рассматривались Западом именно как таковые не столько потому, что могли привести к потере половины города, а прежде всего вследствие угрозы для НАТО, и в этом смысле расценивались как затрагивающие жизненно важные интересы Запада.

Второй фактор, воздействующий на политических деятелей при принятии решений в период кризиса, — недостаток времени. События в международных кризисах развиваются лавинообразно. Так было, например, при Карибском (Кубинском) кризисе 1962 г.; в период Ближневосточных кризисов 1967, 1973, 1982 гг. и во многих других случаях. Политические деятели вынуждены быстро реагировать на развитие ситуации. Времени на ее анализ практически не остается, да и часто информация о возможном развитии кризиса не сразу поступает к ним. Например, во время Карибского кризиса американцы много раз перепроверяли информацию о размещении советских ракет на Кубе, прежде чем доложить ее президенту.

Третий фактор - высокая степень неопределенности в кризисе. Его участники подчас не имеют достаточно точной и достоверной информации о реальных целях и планах друг друга. Более того, планируя те или иные действия в условиях кризиса, руководство из соображений секретности стремится ограничить круг и доступ к информации. В иных случаях ее у лиц, принимающих решения, может быть в избытке, но, получаемая из разных источников, она носит противоречивый характер.

Четвертый фактор - воздействующих на политических деятелей в период кризиса, ограниченное число альтернатив. Лица, принимающие решения, сужают поле для возможного выбора. Множественность вариантов практически не рассматривается. Например, к концу первого дня Карибского кризиса американская администрация серьезно анализировала только альтернативу — предпринять блокаду Кубы либо военные действия. И лишь затем обсуждалась другая: следует ли получить поддержку ООН, а также других стран или можно обойтись и без этого? Причем аргументы в пользу военной операции сводились к тому, что борьба против коммунизма значит больше, чем просто выживание.

Внешнеполитические решения разрабатываются и принимаются часто ограниченным числом лиц. Групповой характер принятия решений, особенно в условиях кризиса, порождает ряд феноменов, которые выявлены и довольно подробно описаны американским исследователем И. Джейнисом в работе «Жертвы группового решения». Их совокупность получила название группового мышления. Один из наиболее значимых среди феноменов — сдвиг в выборе, когда некоторые члены группы склонны либо к более, либо, напротив (что наблюдается значительно реже), к менее рискованным решениям по сравнению со средними индивидуальными вариантами в той же группе. Иными словами, коллективное решение, скорее всего, будет более рискованным, чем, если бы каждый член данной группы принимал его отдельно и только потом определялся бы усредненный вариант. По мнению многих исследователей, сдвиг в сторону более рискованного решения связан с тем, что ответственность за риск как бы психологически разделяется с другими членами группы. Однако это не объясняет, почему в иных случаях, хотя реже, сдвиг происходит и в противоположную сторону.

Другой феномен группового мышления состоит в том, что группа часто оказывается нечувствительной к информации, которая не укладывается в рамки разрабатываемой концепции. Как только группа приходит к какому-либо выводу относительно анализируемой ситуации или поведения в ней, информация, противоречащая представлениям ее участников, игнорируется. В результате группа оказывается в плену собственных построений, которые могут значительно искажать реальность.

Личностные особенности политических деятелей, которые принимают решение, также находятся в «фокусе» изучения авторов, работающих в рамках психологического направления. Так, исследователи Р. Германн и М. Германн пришли к выводу, что решения политических деятелей перед началом Первой мировой войны были в значительной степени обусловлены их личностными особенностями.

Среди наиболее значимых характеристик, пожалуй, выделяется система ценностей и убеждений политического лидера. Не случайно внешнеполитический курс в той или иной области получает порой название по имени главы государства, например доктрина Никсона, доктрина Картера, доктрина Брежнева.

В рамках третьего институционального направления анализируются проблемы, связанные с организацией процесса принятия внешнеполитического решения. Итоговый его вариант зависит от многих показателей. В частности, Дж. Розенау выделил следующие традиционно изучаемые группы показателей: 1) размер государства (крупные державы и малые страны); 2) уровень экономического развития (богатое или бедное); 3) тип политической системы (демократия или авторитаризм). В последние годы анализируется и влияние на принятие внешнеполитических решений многих других факторов, например степени развития информационных технологий.

Важным для понимания того, как будет строиться внешняя политика конкретного государства, является выявление стандартных операциональных процедур. Это относится, прежде всего, к правилам прохождения и принятия внешнеполитических решений.

Исследователи, которые занимаются сравнительным изучением внешней политики различных стран, особое внимание уделяют проблеме принятия решений в демократических в авторитарных государствах. При демократии процесс прохождения решения и стандартные операциональные процедуры более прозрачны. В авторитарных государствах решение в большей степени зависит от случайных факторов, а также взаимоотношений ближайшего окружения с политическим лидером. Однако и демократии имеют свои минусы. Так, процесс прохождения решений с соблюдением всех процедур занимает обычно больше времени; при этом нередко проводятся популистские решения и т.п.

Институциональное направление изучает государственные структуры, которые заняты процессом выработки и принятия внешнеполитических решений: роль аппарата главы государства, парламента, Министерства иностранных дел, других внешнеполитических министерств и ведомств. Г. Аллисон в опубликованной в 1971 г. книге «Сущность принятия решения: анализ Кубинского кризиса», показал, что принятие внешнеполитических решений государственной машиной происходит путем столкновения и согласования интересов различных групп. При этом образуются формальные и неформальные группы, которые лоббируют прохождение «своих» решений, т.е. тех, в которых они наиболее заинтересованы.

На процесс принятия внешнеполитических решений большое влияние оказывают группы интересов — социальных, этнических, профессиональных и других групп. Например, в начале 1990-х годов французские власти вынуждены были учитывать позицию фермеров в споре ЕС — США об экспорте/импорте сельскохозяйственной продукции. Интересы часто лоббируются теми или иными группами в государственных и законодательных органах, что порой порождает коррупцию.

Военно-промышленный комплекс также представляет собой мощный рычаг, воздействуя на внешнеполитические решения. Особенно заметно проявилось это в период холодной войны. Президент США Д. Эйзенхауэр заявил даже в начале 1960-х годов, что ВПК играет слишком большую роль в его стране и это может стать угрозой демократии.

Наконец, еще один важнейший инструмент воздействия на принятие внешнеполитических решений - средства массовой информации, которые формируют общественное мнение в отношении тех или иных событий. Так, большую роль СМИ сыграли в принятии американскими властями решения об окончании войны во Вьетнаме.

В последние годы серьезной проблемой становится увеличение информационного шума. В связи с появлением Интернета, развитием электронных, аудиовизуальных и печатных средств информации порой оказывается в избытке, но нередко при этом неточной или противоречивой. Стремясь как можно быстрее обнародовать сообщение, СМИ не всегда перепроверяют его. П. М. Тэтлор приводит пример, как 15 февраля 1991 г. Багдадское радио передало сообщение, которое потом распространили эфиопские СМИ, будто Садам Хусейн согласился с Резолюцией ООН № 660 и выводит войска из Кувейта, чего на самом деле не было. В связи с усилением информационного шума остро встает вопрос об отборе и анализе сообщений прессы. И как следствие, о повышении роли аналитических подразделений и служб, занятых подготовкой внешнеполитических решений.

Интеракционалистское, направление делает акцент на процессе взаимодействия сторон - решения одного участника влияют на поведение другого. Например, недружественные действия одного государства провоцируют аналогичное поведение противоположной стороны.

Наконец, в исследованиях пятого, системного, направления подчеркивается, что решения, которые принимаются политическими лидерами, необходимо рассматривать в общем контексте международных отношений и мировой политики. Исходной основой здесь является то, что анализу должно подвергаться не только само решение, но и его место в более широкой системе отношений всех участников мировой политической системы.

В последнее десятилетие, в силу глобализации и взаимозависимости мира, внешнеполитические решения все в большей степени имеют глобальные последствия. В связи с этим наблюдается тенденция к координации внешнеполитической деятельности. Осуществляется это на разных уровнях и по разных каналам, в том числе в рамках «Большой Восьмерки», ЕС, различных международных организаций и т.д.

Дата добавления: 2014-03-04; просмотров: 942; Нарушение авторских прав

Мы поможем в написании ваших работ!