ОРГАНИЗАЦИЯ УПРАВЛЕНИЯ ЭКОНОМИКОЙ РЕГИОНА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

5.1. Общие принципы перехода территориальных социально-экономических систем к рынку

Принципы перехода территориальных социально-экономических систем (ТСЭС) к рынку. Принципы территориального управления.

К территориальным социально-экономическим системам (ТСЭС) относятся регион (республика, край, область и др.), территориально-административные районы, городские и сельские поселения, свободные экономические зоны и т.д. Для совершенствования управления народным хозяйством на уровне региона предстоит разработать такой механизм хозяйствования, который повысит самостоятельность, заинтересованность и ответственность органов территориального управления в конечных результатах производственной деятельности предприятий, в улучшении условий и качества жизни населения территорий. Обеспечение полновластия местных (муниципальных) органов управления как основы государственности является исходным условием для совершенствования управления территориальной социально-экономической системой.

Основные черты территориального управления связаны со своеобразием развития отдельных регионов и страны в целом. Рациональное развитие и размещение производительных сил регионов, страны в целом, возможно, осуществить только при использовании научных подходов, среди которых особое место должны занимать системный, комплексный, административный процессный, нормативный, ситуационный, инновационный и другие подходы. Какими же принципами необходимо руководствоваться органам государственной власти для обеспечения эффективности региона (города, муниципального образования) в условиях переходного периода? Некоторые принципы вытекают из положений основных федеральных законов [15; 16; 36; 38; 39], а также уставов края, области, республики, законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ. Они устанавливают требования к организации деятельности региональных органов государственной власти. Без учета этих требований невозможно формирование предпосылок устойчивого развития регионов и их систем. К этой группе принципов можно отнести следующие принципы.

q территориальная целостность страны, региона (субъекта РФ), предполагает установление и закрепление границ на базе конституционных основ;

q верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории РФ;

q разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ

q самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов РФ принадлежащих им полномочий; самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного самоуправления (принцип самостоятельности территорий).

Вторая группа принципов является отражением объективных тенденций развития регионов и их систем. Она включает различные принципы, в числе которых особое место занимают:

q обеспечение рациональной специализации и комплексности хозяйства региона;

q совершенствование механизма управления социально-экономическим развитием территориальных систем.

Ниже рассмотрим сущность выделенных принципов.

Принцип территориальной целостности страны, региона (субъекта РФ), предполагает установление и закрепление границ территорий на базе конституционных основ. Данный принцип проявляется в относительной экономической и юридической самостоятельности региона, муниципального образования и предполагает иерархическую соподчиненность объектов управления.

Принцип разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ. Закрепление за территориальной системой решений проблем социального развития, инфраструктурного обустройства и использования ресурсов территории позволит на базе учета природно-ресурсных, исторических, социодемографических и экономических особенностей конкретной территории решить задачи, стоящие перед страной и отдельным регионом.

Совместное ведение и собственность РФ и регионов должно определяется соответствующими договорными отношениями о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, что позволит разделить и закрепить за соответствующей вертикалью власти функций управления, необходимых для эффективного решения местных проблем. Решение местных проблем городских, районных уровней обуславливает необходимость делегирования функций с регионального на соответствующий уровень (городской или районный). Определение функций органов регионального управления должно предусматривать их четкое разграничение между регионом, городом и районом.

Удовлетворение потребностей населения территории в необходимом количестве и качестве товаров народного потребления, продовольствием, строительными материалами, услугами и транспортом, привлечение внешних инвесторов в регион предполагает самостоятельность в вопросах развития и размещения производительных сил регионов, определения отраслевой структуры хозяйственного комплекса.

Принцип самостоятельности (экономической, юридической). Реализуется на двух уровнях организации органов государственной власти. Первый уровень - самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов РФ принадлежащих им полномочий. Второй уровень - самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного самоуправления.

Внедрение самоуправления в регионах – это объективный процесс совершенствования финансовой базы, принципов формирования местного (муниципального) бюджета и методов ведения хозяйства. Соблюдение принципа самостоятельности предусматривает самостоятельность и ответственность региональных и муниципальных органов управления в решении важнейших проблем экономического и социального развития региона, муниципального образования. Реализация этого принципа позволяет обеспечить и реальную власть на территории, и экономическую самостоятельность. Важнейшим вопросом расширения финансовой самостоятельности районов (муниципального образования) является механизм формирования и использования муниципальных финансовых ресурсов.

Региональный бюджет, бюджеты его муниципальных образований должны обладать возможностями самофинансирования комплекса социально-экономических мероприятий, реализуемых в рамках принятой концепции развития региона. Самофинансирование региона, муниципального образования, предполагает сбор необходимых средств для своего экономического и социального развития, устанавливает зависимость финансового положения от конечных результатов деятельности хозяйства региона, муниципального образования.

Обеспечение рациональной специализации и комплексности хозяйства региона. Предполагает формирование такой структуры отраслевых сил, которая бы в лучшей степени способствовала реализации конкурентных способностей региона. Обеспечение данного принципа может потребовать изменение административно-территориальных границ региона, например за счет его целесообразного укрупнения.

Совершенствование механизма управления социально-экономическим развитием территориальных систем. Реализация данного принципа предусматривает проведение соответствующей научно-методической и организационной работы, становления нормативно-правовой базы территориального управления.

Необходимо внедрение в практику регионального управления стратегического территориального управления. Это будет способствовать на базе создания новых и развития существующих конкурентных преимуществ - повышению устойчивости развития региональных социально-экономических систем. Объектом территориального стратегического управления должны выступать все отрасли и сферы жизнедеятельности территориальной социально-экономической системы (региона, административно территориальной единицы, города), а также протекающие в границах их территорий (так и за их пределами) экономические и социальные процессы.

Для совершенствования организационно-экономического механизма территориального управления необходима разработка и реализация мероприятий, которые, по мнению Шадрина А.И. должны предусматривать:

- юридический статус органов территориального управления и самоуправления;

- экономическую самостоятельность и финансовую устойчивость предприятий;

- обособленность социальной инфраструктуры;

- экологическую защищенность среды обитания человека.

Правила, нормы, положения, которыми должны руководствоваться органы территориального управления, определяются как принципы территориального управления. Шадрин А.И. к основным принципам территориального управления относит:

- демократический централизм, заключающийся в сочетании и соподчиненности интересов страны и территории, всемерном учете региональных факторов и условий, усилении единоначалия и подчиненности низших уровней управления – верхним;

- единство политического и хозяйственного руководства, заключающегося в формировании и реализации стратегии экономического и социального развития страны и отдельных регионов;

- научно-обоснованное ведение хозяйства (на основе научных исследований, прогнозов и выбора оптимальных путей развития страны и регионов);

- участие субъектов хозяйствования и населения в территориальном управлении (разработке концепции социально-экономического развития, региональных целевых программ, генеральных планов населенных пунктов и др.);

- сочетание отраслевого и территориального управления [32].

Проведение антимонопольной политики и поддержка новых рыночных структур, содействие разгосударствлению и приватизации, внедрение земельных отношений рыночного типа, прогнозирование развития регионов и индикативное планирование в них должны осуществлять находящиеся на территории органы управления государственного регионального уровня.

Основными задачами региональных и муниципальных администраций и органов территориального управления являются задачи воспроизводства местных трудовых и природных ресурсов, создание благоприятных условий для функционирования производства, улучшение социального климата и экологической обстановки в регионе. По этому взаимосвязи между предприятиями и местными органами самоуправления должны принимать экономический характер. Плата за природные и другие местные ресурсы в отношениях предприятий и территорий должны стать основой поддержания и воспроизводства ресурсов и условием формирования регионального (муниципального) бюджета, направляемого на решение экономических, социальных, экологических и других задач.

5.2. Разработка схемы-прогноза развития территориальной социально-экономической системы

Основные функции управления ТСЭС. Разработка схемы-прогноза развития ТСЭС. Определение эффективности развития смежных и параллельных производств.

Основными функциями управления ТСЭС – территориального управления являются (см. рис. 12) разработка стратегии развития, выработка и применение организационно-экономических механизмов, формирование нормативно-правовой базы, обеспечивающей реализацию программы развития, контроль над достижением целевых ориентиров стратегии развития ТСЭС.

Рис. 12. Схема работ по территориальному управлению

По нашему мнению территориальное управление имеет следующие стадии: разработка прогноза (схемы) социально-экономического развития ТСЭС; сбалансирование и оптимизация хозяйства территориальной социально-экономической системы; составление индикативных планов территориальных социально-экономических систем. Данные прогноза, индикативного плана ложатся в основу региональных программ, разрабатываемых схем и проектов районной планировки.

При разработке программы развития необходимо помнить, что разрабатываемые программы развития ТСЭС низшего порядка (СЭЗ, ТПК, городов) должны не противоречить целям и задачам программы развития ТСЭС более высокого порядка (региона), а наоборот создавать предпосылки для достижения целей и задач развития таких ТСЭС (региона). Например, цели и задачи программы развития городов, ТПК, должны увязываться с целями и задачами развития региона (края, области, республики), создавать основу для достижения глобальных (региональных) целей и задач развития. С другой стороны определяемые цели и задачи развития глобальной ТСЭС (региона) должны создавать предпосылки для решения проблем (целей и задач развития) ее подсистем (ТПК, городов, муниципальных образований). Используемые ТСЭС низшего порядка (например, городом, муниципальным образованием) организационно-экономические механизмы для достижения собственных целей и задач развития должны подкреплять организационно-экономические механизмы (принцип синергии) глобальных ТСЭС (ТСЭС более высокого порядка, например, региона).

Первая стадия территориального управления - разработка прогноза (схемы) социально-экономического развития ТСЭС. Разработка прогноза (схемы) социально-экономического развития осуществляется путем последовательной реализации следующих этапов (см. рис. 12). Ниже рассмотрим сущность каждого из этапов.

Этап 1. Формирование системы релевантных факторов, предпосылок и условий развития территориальной социально-экономической системы. Осуществляется путем изучения исторических, политических, экономических, социальных природно-климатических и других предпосылок, факторов и условий конкретной территориальной социально-экономической системы, существенных с точки зрения силы их воздействия на ее социально-экономическое развитие.

Этап 2. Определение сильных и слабых сторон территориальной социально-экономической системы осуществляется путем анализа соответствующих предпосылок, факторов и условий ее развития. В результате составляется список сильных (определяющих конкурентные преимущества) и слабых сторон территориальной социально-экономической системы.

Сильными сторонами территориальной социально-экономической системы могут являться:

q высокий уровень научно-технического потенциала;

q емкий внутренний рынок;

q выгодное экономико-географическое положение;

q значительный ресурсно-сырьевой потенциал (по конкретному его компоненту);

q эффективные организационная структура, методы управления социально-экономическими процессами региона (территорией);

q развитая транспортная инфраструктура;

q квалифицированная и относительно дешевая рабочая сила;

q высокий уровень международной интеграции и кооперирования региона, другие стороны.

Слабые стороны определяются теми же факторами, но имеющие противоположную характеристику. Сильные и слабые стороны могут считаться таковыми, если так их воспринимают органы территориального управления других регионов и/или потенциальные инвесторы.

Этап 3. Определение возможностей и угроз осуществляется путем анализа следующих элементов национальной (международной) среды.

q Законодательные (регулирующие) политические силы. Действия федеральных властей, требования законодательного и регулирующего характера, которым должны подчиняться региональные, местные (муниципальные) органы власти

q Общая экономическая ситуация в стране (мире). Влияние общего состояния экономики, под воздействием которого формируется спрос в стратегических зонах хозяйствования общефедерального и регионального значения, принятых в качестве объектов обслуживания отраслями территориальной социально-экономической системы.

q Технологические изменения в национальной (международной) среде.

q Конкуренция. Особого внимания заслуживают следующие моменты: интенсивность национальной (международной) конкуренции; давление со стороны товаров-заменителей, угроза появления новых конкурентов по отраслям ТСЭС и др.

Этап 4. Изучение возможностей, необходимых для предотвращения угроз, уменьшения слабостей и роста конкурентоспособности; согласование сил с возможностями для развития конкурентоспособности территориальной социально-экономической системы. Сформированные действия учитываются при обосновании организационно-экономических механизмов территориально-экономической системы: налогового, трансфертного, кредитного, инвестиционного и др. Результатом анализа сильных и слабых сторон, возможностей и угроз являются представления о геополитическом положении территориальной социально-экономической системы; составе потенциально конкурентоспособных базовых отраслей и набора обслуживающих отраслей, отраслей сферы услуг. На основе данных представлений определяется набор стратегических зон хозяйствования (СЗХ) общефедерального, регионального (местного) значения, которые принимаются в качестве предпочтительных для территориальной системы объектов обслуживания ее основными отраслями. Определяют зоны стратегических ресурсов всех видов, которыми располагает региональная социально-экономическая система. А также зоны, находящиеся за ее пределами, необходимые для обеспечения эффективного функционирования потенциально конкурентоспособных базовых отраслей экономики территории и соответствующих отраслей производственной и социальной инфраструктуры.

Этап 5. Формирование социально-экономической концепции (стратегических направлений – прогнозного замысла) развития территориальной социально-экономической системы на расчетную перспективу. Главное ее содержание – система взглядов о стратегических целях и приоритетах, важнейших направления наиболее рационального использования крупнейших и эффективных ресурсов обосновываются методы и средства стабилизации и развития социально-экономической сферы территориальной социально-экономической системы. В рамках принятой концепции развития территориальной социально-экономической системы разрабатываются концепции развития ее подсистем, функционирование которых должно способствовать достижению целей и задач ТСЭС более высокого порядка.

Прогнозный замысел строится на базе и вокруг стержневых проблем глобальной территориальной социально-экономической системы (региона), ее подсистем (ТПК, городов, муниципальных образований), которые обосновываются анализом территориальных условий в связи с стратегической целью (региональными, общегосударственными) и задачами соответствующей ТСЭС. Стратегической целью развития любой ТСЭС должно являться улучшение качества жизни ее населения. Строится «дерево целей», элементами которого могут быть следующие цели:

q прекращение спада и обеспечение стабильного роста промышленного производства;

q решение проблемы наполняемости регионального, городских, районных (муниципальных) бюджетов;

q повышение уровня экологического благополучия;

q решение проблем занятости и повышения уровня жизни населения

Этап 6. Оценка эффективности намечаемых направлений развития и размещения хозяйства.

Уровень и эффективность специализации и комплексного развития территориальной социально-экономической системы в целом обосновывается технико-экономическими и балансовыми расчетами. При определении эффекта от создания и развития комплекса смежных производств могут быть использованы методы определения эффективности производственных объектов комплексного назначения. Основным принципом расчетов является сопоставление затрат на весь комплекс, включая смежные производства, с затратами при обособленных отраслевых решениях.

При решении вопросов группового размещения (комплексирования) предприятий на базе крупного объекта затраты суммируются по всему производственному циклу в данном комплексе – как по головному объекту, так и по всем наиболее важным смежным производствам и социальной сфере.

После этого подсчитывается разница указанных затрат в данном и сравниваемом районах (регионах) и определяется срок окупаемости капитальных затрат. Это парный однокомплектный расчет в форме сравнения показателей двух районных межотраслевых блоков. Однако даже после учета затрат на смежные производства нельзя рассчитывать на получение действительно оптимального решения, ибо остается открытым вопрос о наиболее рациональных направлениях использования общерайонных ресурсов, т.е. имеющих многоцелевое назначение (трудовых, земельных, водных и т.п.). Требуется оценка эффекта от размещения комплекса параллельных (относительно самостоятельных) отраслей.

Анализ возможностей и угроз, сильных и слабых сторон территориальной социально-экономической системы, формулирование концепции развития территориальной социально-экономической системы и ее подсистем необходимо осуществлять при активном участии всех заинтересованных сторон: федеральных, региональных, местных (муниципальных) органов управления и субъектов хозяйствования. Это позволит согласовать взаимные интересы при разработки индикативных региональных планов, программ, схем и проектов районной планировки, повысить эффективность территориального управления.

\

4.3. Сбалансирование и оптимизация хозяйства региона

Уточнение масштабов и структуры регионального комплекса. Районные балансы. Оценка общей эффективности специализации и комплексности хозяйства региона.

Вторая стадия территориального управления – cбалансирование и оптимизация хозяйства региона. Сбалансирование и оптимизация хозяйства региона, призваны сформировать структуру хозяйственного комплекса региона путем определения его масштабов и пропорций между отраслями.

После обоснования общих направлений развития хозяйственного комплекса территориальной социально-экономической системы прогнозируются темпы и масштабы роста производства по отраслям и соотношения между ними. Осуществляется это на основе проведения балансовых и оптимизационных расчетов, оценки эффективности специализации и комплексности развития хозяйства региона.

Балансовые расчеты в разрезе глобальной территориальных социально-экономической системы (региона) по массовым видам продукции служат инструментом для обоснования комплексов ее подсистем (ТСЭС низшего порядка – ТПК, городов). Наиболее важными балансами являются балансы спроса и предложения. Материальные (отраслевые) балансы в основном используются для прогнозирования уровня развития отдельных отраслей и комплексов смежных производств. Уточнение общих масштабов производства осуществляется на основе использования балансов многоцелевых районных ресурсов, дающих оценку возможностей регионов по трудовым, топливно-энергетическим, земельным, водным ресурсам, транспортным условиям. К этой группе относят и финансовый баланс.

Схема и порядок разработки районных балансов во многом аналогичны общим, хотя они и различаются по оформлению. Например, баланс трудовых ресурсов региона на определенную дату содержит следующие данные.

1. Приходная часть содержит количественную информацию (в тыс. человек) о:

- численности трудовых ресурсах, в том числе численность населения в трудоспособном возрасте, численность работающих лиц старшего возрастов и подростков до 16 лет

- межрайонное перераспределение трудовых ресурсов (+,-)

2. Расходная часть содержит количественную информацию о:

- распределении трудовых ресурсов по основным видам занятости, в том числе количество занятых в общественном и частном хозяйствах, из них:

а) численность рабочих, предпринимателей и служащих, крестьян, работающих на сельскохозяйственных предприятиях, фермеров;

б) численность учащихся 16 лет и старше, обучающихся с отрывом от производства;

в) численность занятых в домашнем и личном подсобном хозяйстве;

г) численность безработных

Устанавливая состав и структуру комплекса глобальной ТСЭС (региона) исходя из перечня стратегических зон хозяйствования (СЗХ) ТСЭС низшего порядка (ТПК, городов, районов), на основе темпов и масштабов производства можно определить предполагаемые лимиты важнейших территориальных ресурсов, например, трудовых. По данным о мобильном приросте трудовых ресурсов и производительности труда определяют объемы производства в эффективных отраслях. Через нормативные показатели стоимости рабочих мест с этими расчетами увязывается определение необходимых капиталовложений. Вариант масштабов и структуры комплекса глобальной ТСЭС (региона) рассчитывается, предполагая, что часть трудовых ресурсов (например, от 5 до 15%) выбывает (при их избытке) в другие регионы или поступают (при дефиците) из других регионов.

В регионально-экономических исследованиях и планировании (прогнозировании) широко используется экономико-математическое моделирование региональных комплексов, в частности строится межотраслевой баланс производства и распределения продукции, и проводятся оптимизационные расчеты.

Межотраслевой баланс производства и распределения продукции является результатом развития балансового метода анализа и планирования народного хозяйства. Межотраслевой баланс позволяет проверить сбалансированность народно-хозяйственного плана, соблюдение установленных пропорций развития различных отраслей народного хозяйства, а также межотраслевых и внутриотраслевых пропорций.

Структуру межотраслевого баланса можно представить в виде таблицы (матрицы), см. табл. 2.

Строки приведенной таблицы показывают распределение выпуска каждого вида продукции. Каждая строка характеризуется следующим балансом:

что математически может быть записано как

(4.3.1)

Промежуточный спрос есть часть общего спроса, представляющая собой закупки данного вида продукции отраслями 1,2,3, и т.д. в качестве исходных материалов, то есть в качестве промежуточных продуктов.

(4.3.2)

Промежуточные затраты представляют собой исходные материалы, закупленные отраслью у секторов 1,2,3, и т.д.

Добавленная стоимость есть факторные затраты отрасли, т.е. вновь созданная стоимость, распадающаяся на доход работающих по найму (заработную плату) и предпринимательский (чистый) доход (прибыль).

Для строк и столбцов таблицы межотраслевого баланса имеют место следующие тождества:

Выпуск отрасли = Расходы отрасли

Общая сумма конечного спроса = Общая сумма добавленной стоимости, которые математически записывается так:

, (4.3.3)

(4.3.4)

Для доказательства соотношения (4.3.4) достаточно сложить почленно правое и левое части уравнений (4.3.2), (4.3.1), образующих системы. В результате получим два равенства:

,

а отсюда следует выражение (4.3.4).

Оптимизационные модели предполагают, что возможность размещения в данном районе определенной группы предприятий (отраслей) уже установлена на предыдущем уровне исследования и прогнозирования размещения производительных сил – при разработке территориальной модели народного хозяйства (в комплексном прогнозе). Общая постановка задачи сводится к тому, чтобы из множества вариантов развития и размещения предприятий различных отраслей выбрать такое их сочетание, которое с учетом ограничивающих территориальных факторов было бы наиболее эффективным в масштабе всего регионального хозяйственного комплекса.

Определяя масштабы и структуру регионального комплекса, необходимо обеспечить тесную взаимосвязь балансовых расчетов и расчетов экономической эффективности. При одинаковых или близких экономических показателях развития отраслей предпочтение отдается тому району, области и т.п., где размещение этих отраслей лучше способствует решению проблем более полного использования трудовых ресурсов, выравнивания уровней экономического и социального развития, сокращения потребления дефицитных видов сырья и топлива.

После расчета возможных масштабов производства продукции в регионе, ее вывоза, внутреннего потребления, структуры экономики, определяют в абсолютном выражении суммарную эффективность специализации и комплексности регионального хозяйства. Общая эффективность специализации и комплексности развития региона выражается суммарной разностью затрат базового и расчетного вариантов по всем отраслям территориального комплекса.

Эффективность специализации и комплексности развития региона может оцениваться с использованием бюджетной эффективности, на основе определения масштабов и темпов роста (прироста) доходов бюджета региона (субъекта РФ) или муниципального образования.

Шадрин А.И. предлагает оценивать экономическую эффективность производственного комплекса региона с использованием следующей формулы:

,

где – объем валового регионального продукта (валовой добавленной стоимости); - стоимость основных производственных фондов; - стоимость потребленных материальных элементов производства (сырья, полуфабрикатов и др.); - заработная плата в отраслях материального производства

Таким образом, региональная схема-прогноз обосновывает мобилизацию местных ресурсов, пути стабилизации экономики и социальной сферы с учетом интересов населения ТСЭС, и стоящих перед ТСЭС высокого порядка (регион) текущих и долгосрочных задач. Данные прогноза закладываются в индикативные планы и программы развития социально-экономической сферы региона.

5.4. Индикативные планы территориальных социально-экономических систем, региональные программы, схемы и проекты районной планировки.

Сущность индикативных планов ТСЭС. Сущность региональных программ. Система прогнозно-целевых документов территориального развития. Система документов физического планирования

Третья стадия территориального управления – разработка индикативных планов ТСЭС, программ развития его систем (районов, городов), уточнение схем и проектов районной планировки, принятие соответствующих законодательных и нормативно-правовых актов.

Разработка индикативных планов развития осуществляется в следующей последовательности.

1) Разрабатываются органами исполнительной власти субъектов Федерации (региональными администрациями при взаимодействии с местными администрациями и субъектами хозяйствования) среднесрочные и долгосрочные индикативные стратегические планы развития базовых и инфраструктурных отраслей территориальной социально-экономической системы (региона, свободных зоны, города) и планы их взаимодействия с внутренними и внешними поставщиками стратегических ресурсов. Подобный план содержит целевые ориентиры развития экономической и социальной сфер ТСЭС, среди которых важнейшими являются прогнозируемые уровень доходов, уровень образования и продолжительность жизни в ТСЭС (регионе, свободной зоне, городе), они берутся из прогноза схемы развития ТСЭС. В плане приводятся показатели, характеризующие текущую и ожидаемую на стратегическую перспективу экономическую ситуацию во внешних и внутренних СЗХ, обслуживаемых экономикой ТСЭС. Непосредственной частью индикативного плана ТСЭС является система стимулирования предпринимательских структур разных форм собственности к достижению целевых нормативов экономического и социального развития региона.

При разработке индикативных планов учитывают возможные воздействия на экономическую политику ТСЭС групп стратегического влияния международного, федерального и территориального значения (см. негосударственную региональную политику).

2) Разрабатываются меры экономической и политической поддержки властными органами ТСЭС процесса достижения плановых ориентиров экономического развития комплексом базовых и инфраструктурных отраслей региональной социально-экономической системы (региона в целом) и взаимодействия этих отраслей с внутренними и внешними поставщиками стратегических ресурсов

На базе разработанного индикативного плана ТЭСС (региона) разрабатываются программа развития региона, программы развития его систем (районов, городов), уточняются схемы и проекты районной планировки.

Любая программа – это детализированный план, отвечающий на вопрос не только, что делать, но и как делать, в какие сроки, в какой последовательности и т.д. Основные требования к региональной программе: приоритет национальных интересов, целенаправленность, комплексность, сбалансированность (пропорциональность), адресность, коммуникативность, устойчивость и т.д.

Региональная программа – это согласованный и увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, проектных, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других целевых мероприятий, реализуемых при поддержки органов территориального управления соответствующих уровней (федеральных, региональных и местных). Она обеспечивают эффективное решение задач территориального значения в области экономического, научно-технического, социально-культурного или экологического развития региона (района, зоны, города).

На уровне регионов рекомендуется разрабатывать следующую систему прогнозно-целевых документов территориального развития [33]:

q программы развития субъектов РФ;

q программы развития муниципальных образований;

q программы территориального развития электроэнергетики, транспорта, отраслей социальной сферы, охраны окружающей среды и природопользования, защиты территорий от воздействия чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и др.

Каждый из указанных прогнозно-целевых документов территориального развития является подсистемой соответствующего глобального прогнозно-целевого документа. Так программа развития отраслей региона является частью (подсистемой) программы развития отраслей народного хозяйства РФ, программы развития региона (субъекта РФ) увязываются с концепцией социально-экономического развития соответствующего федерального округа.

В составе региональной программы оформляется инвестиционный блок (раздел). Для рекомендуемых направлений и вариантов капитальных вложений подготавливаются перечни модернизируемых и новых объектов строительства с указанием требуемых инвестиций, объемах строительно-монтажных работ, сроков ввода в действие и освоения производственных мощностей, наименований и объемов выпускаемой продукции, численности занятых и пр. Выделяются приоритетные проекты и объекты, обеспечивающие реализацию структурной политики и быструю окупаемость вложений.

Программа развития региона содержит следующие основные положения:

q Стратегическую цель развития региона,

q Перечень приоритетных отраслей регионального развития, индикаторы их развития;

q Этапы и соответствующие задачи реализации программы

q Система организационно-экономических мер поддержки развития приоритетных отраслей

Для реализации программных мер формируется организационно-управленческая структура органов управления соответствующей ТСЭС. Программные меры подкрепляются соответствующими нормативно-правовыми актами, регламентирующими финансовую и иную поддержку предприятий различных форм собственности, добивающихся выполнения ориентиров социально-экономического развития соответствующей ТСЭС.

Следующая функция территориального управления работы по территориальному проектированию (физическому планированию). На уровне регионов рекомендуется [32] разрабатывать следующую систему документов физического планирования:

q комплексные схемы градостроительного планирования развития территорий субъектов РФ и их частей;

q комплексные схемы градостроительного планирования развития территорий сельских районов и округов;

q генеральные планы городских и сельских поселений

Комплексные схемы градостроительного планирования развития территорий субъектов РФ и их частей определяют основные направления развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур межселенного значения; содержат предложения об установлении границ поселений и пригородных зон городов, об обеспечении ресурсами в целях комплексного развития субъекта РФ или его части. Они разрабатываются на базе Генсхемы расселения и консолидированной схемы субрегиона в соответствии с Градостроительным кодексом РФ.

Комплексные схемы градостроительного планирования развития территорий сельских районов и округов, генеральные планы городских и сельских поселений определяют территориальные резервы для развития поселений, территории для жилищного и промышленного строительства.

В частности архитектурно-градостроительный аспект развития города должен обеспечивать [31]:

- создание комфортных условий для проживания населения;

- согласование развития города и прилегающей территории;

- улучшение меры обитания и качества жизни горожан;

- улучшение использования природных ресурсов территории и повышение градостроительной «емкости» города;

- обеспечение населения города жильем, всеми видами социального и культурно-бытового обслуживания, товарами народного потребления и продуктами питания.

Градостроительная концепция развития города обеспечивает создание комфортных условий для полноценной жизни и деятельности жителей. На основе схем градостроительного планирования и генпланов могут разрабатываться специальные схемы развития инженерной инфраструктуры (водоснабжения, канализации, газоснабжения и др.).

Схемы и проекты территориальной (районной) планировки административно-территориальных образований формируют информационную основу, используемую предпринимателями и территориальными органами управления при выборе конкретных площадок для промышленных предприятий, инженерных и транспортных сооружений, жилищного, культурно-бытового и прочего строительства, составления проектов планировки и застройки населенных мест и зон отдыха. В них содержатся предложения по функциональному зонированию территории, формированию и размещению новых территориально-промышленных и агропромышленных комплексов и объединений, крупных предприятий.

6. МОНИТОРИНГ В СИСТЕМЕ РЕГИОНАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

Необходимость регулирования социально-экономического развития регионов. Главная задача и органы регулирования. Формы и методы государственного воздействия на развитие регионов. Законодательная база территориального регулирования

Вся мировая экономика обнаруживает четкую тенденцию к взаимодействию механизмов рыночного саморегулирования и целенаправленно-планомерного развития. Это проявляется в планировании (регулировании) на уровне хозяйствующих субъектов (бизнес-планы) и финансово-бюджетном, программном и ином регулировании на уровне государства.

Монополизация региональных рынков приводит к запредельным ценам на медикаменты, жилье, транспорт, продукты питания, энергоносители, товары и услуги, а также чрезмерным торговым и посредническим наценкам. В этой связи важным фактором формирования эффективно функционирующего регионального рынка является наличие дееспособного механизма регулирования рыночных отношений. Важнейшими составными звеньями государственного механизма регулирования являются демонополизация региональных рынков и формирование конкурентной среды, информационное обеспечение субъектов региональных рынков, обеспечение сбалансированности и пропорциональности между денежными доходами населения и товарной массой, стимулирование производства и распределение социально значимых товаров и услуг.

Эффективное решение задач размещения и регионального развития производительных сил осваиваемых районов, их сбалансированное развитие, сохранение биоты и т.д. требует задействование эффективных инструментов государственного регулирования. Важнейшими инструментами государственного регулирования являются целенаправленные регуляторы социально-экономического развития – среднесрочные и долгосрочные индикативные планы, прогнозы, федеральные, региональные и муниципальные бюджеты, целевые программы развития регионов и их систем и т.д.

Главной задачей регулирования региональных социально-экономических систем в рыночной среде является обеспечение условия для ориентации экономики на перестройку структуры и поступательный рост производства, сохранение экосистемы, повышение благосостояния социумов. Это предполагает учет важнейших экономических закономерностей регионального развития и руководящих установок (принципов) региональной политики.

Регулирующими органами (субъектами региональной политики) являются структуры федеральной, региональной законодательной и исполнительной власти (Федеральное Собрание, министерства финансов, экономического развития и торговли др.), муниципальные органы самоуправления.

Повышают свою роль в государственном регулировании социально-экономического развития регионов, особенно в содействии их хозяйственному подъему и в территориально-экономической интеграции полномочные представительства Президента в федеральных округах и ассоциации экономического взаимодействия субъектов Федерации.

Главными задачами полномочного представителя Президента в федеральном округе являются: организация работы по реализации основных направлений внутренней и внешней политики; контроль за исполнением решений федеральных органов государственной власти. Представление Президенту регулярных докладов о политическом, социальном и экономическом положении и т.д., внесение Президенту соответствующих предложений (указ Президента РФ от 13.05. 2000 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе).

Региональное развитие регулируется на трех уровнях – федеральном (межрегиональном), региональном (субъектов Федерации) и местном (муниципальном), причем последние два уровня играют все большую роль т.д. Степень участия различных уровней управления в государственном регулировании регионального развития определяется спецификой решаемых региональных проблем (см. табл. 4).

Таблица 4

Участие различных уровней управления в государственном регулировании регионального развития

*Обозначения градации уровней: О – основной, Д - дополнительный

Государство призвано поддерживать прогрессивные направления производственно-коммерческой деятельности (наукоемкие отрасли, малый бизнес, экспорт товаров и т.д.) и ограничивать консервативные (технологически устаревшие производства и т.д.), осуществлять защиту внутреннего рынка. В основном это реализуется перераспределением доходов, бюджетных средств.

Регулирующее воздействие государства на социально-экономическое развитие регионов осуществляется прямым и косвенным способами.

При прямом экономическом регулировании используются административные методы управления социально-экономическим развитием с задействованием рыночных стимуляторов. Их инструментами служат государственные целевые программы, индикативные стратегические и бизнес–планы, включая федеральный, региональный и муниципальный бюджет. Направления прямого регулирования:

q выделение финансовых средств на ткущие нужды из федерального бюджетного фонда финансовой поддержки регионов;

q размещение, в том числе на конкурсной основе, государственного заказа на поставку продукции для народнохозяйственных нужд (включая оборонный заказ);

q участие государства в финансировании инвестиционных проектов; поддержка научно-технических нововведений (инноваций).

Бюджетное регулирование как составная часть прямого воздействия государства на региональное развитие строится на основе нормативного распределения источников доходов между федеральным, региональным и местным (муниципальным) бюджетами, целевых и резервных бюджетных фондов для реализации различных проектов и программ.

Важной формой прямого регулирования являются финансируемые государством федеральные и региональные целевые программы развития территорий, они содержат комплекс мер обеспечивающих реализацию поставленных целей.

Косвенное регулирование заключается в применении государством экономических методов – финансовых, кредитно-денежных рычагов (стимулов и антистимулов) опосредованного воздействия на поведение субъектов хозяйствования и управления в регионах. Используются в основном два метода – налоговое и кредитное регулирование, а также ценовое.

Государственное регулирование инвестиционной деятельности – важнейшей для воздействия на региональное развитие обеспечивается федеральными и региональными органами власти в пределах их компетенции и осуществляется в соответствии с государственными инвестиционными или целевыми программами с использованием следующих механизмов:

q предоставлением финансовой помощи в виде дотаций, субсидий, субвенций бюджетных ссуд на развитие отдельных территорий, отраслей, производств;

q финансово-кредитная политика (в том числе выпуск в обращение ценных бумаг),

q политика ценообразования, амортизационная политика;

q контроль за соблюдением государственных норм и стандартов.

Решения по государственным инвестициям из федерального бюджета принимаются законодательными органами РФ на основе прогнозов ее социально-экономического развития, целевых комплексных программ с учетом бюджетных возможностей.

Для усиления действенности регулирования необходимо адресное государственное регулирование развития регионов в виде инвестиций, дотаций, субвенций на конкретные объекты экономики и социальной сферы регионов в большей степени осуществлять на совместной основе (федеральный центр, субъект Федерации, муниципалитет) в сочетании с механизмами государственных гарантий, целевого кредитования и т.д.

Рационализация территориальной структуры хозяйства представляет важнейшую сферу его государственного регулирования при переходе к рынку и поэтому требует твердой и отлаженной законодательно-нормативной базы, регламентирующей его цели, задачи, механизмы.

Нормативно-правовая база территориального регулирования¹

Ключевая группа вопросов– общие правовые основы регулирования, в которой необходимо выделить две подгруппы.

1. Задачи и условия территориального регулирования. Большинство этих вопросов решаются не только в специальных законодательно-нормативных документах, а и в актах федерального уровня: «О стратегии социально-экономического развития», «О приватизации государственной собственности» и др. Большое значение имеют.

q Правовой документ «Основные положения региональной политики в Российской Федерации»

q Концепция национальной безопасности Российской Федерации

q Стратегия устойчивого роста, Энергетическая стратегия,

q Экологическая доктрина Российской Федерации

q Концепция демографического развития Российской Федерации на период до 2015 г. и д

В них изложены принципиальные установки: о целях и задачах региональной политики; о повышении роли регионов в проведении реформ, переносе их центра тяжести на территории; о разработке прогнозов по территориям; об определении наиболее эффективных предприятий в регионах; по основным направлениям обеспечения устойчивого природопользования. Даются ориентиры для органов государственной власти, а также местного самоуправления в различных аспектах демографического развития.

Территориальное развитие регулируется также Налоговым и Бюджетным кодексом и Государственным бюджетом. инвестиционной активности, росте реальных денежных доходов населения и т.д. Федеральный закон о бюджете на очередной год исходит в качестве экономической основы из плановых целевых установок государства, вытекающих из народнохозяйственного прогноза, о росте ВВП, продукции промышленности и сельского хозяйства, повышении

2. Полномочия, права и средства государственного регулирования и контроля за размещением и региональным развитием производительных сил, предоставленные федеральным, региональным и местным органам власти.

Они вытекают из положений конституции о единой системе государственной власти, о предметах ведения Федерации, о предметах совместной компетенции Федерации и ее субъектов, о статусе и полномочиях органов местного самоуправления (ст. 5, 71, 72, 130-133). Более конкретно эти вопросы решаются специальными законодательными и нормативно-правовыми актами, среди которых большое значение имеют следующие указы и законы.

q Федеральный закон «Об общих принципах организации и деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации», раскрывающий сущность ассоциации, определяющий принципы ее создания и функционирования.

q Указ президента РФ от 13.05.2000 г. «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» образовал федеральные округа для государственного территориального управления.

q Федеральный закон от 4 июня 1999 г. «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации».

q Указ президента РФ от 23.06.2003 «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах», определяет приоритетные направления административной реформы.

q Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (16 октября 1999 г.); Федеральный законот 02.07.2003 о внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» определяют систему властных структур в регионах и принципы их деятельности.

q Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяет порядок создания и принципы функционирования органов местного самоуправления.

Кроме федерального законодательства социально-экономическое развитие регионов регулируют специальные законодательно-нормативные акты, принятые регионами – субъектами Федерации. К числу которых относятся законы, постановления и указы, касающиеся:

q порядка подготовки, финансирования и реализации планов, проектов и программ регионального и местного значения;

q участия территориальных администраций в управлении собственностью предприятий и организаций (посредством контрольного пакета акций и т.п.);

q активизации в регионе инвестиционной деятельности;

q оказания финансовой поддержки предприятиям за счет территориального бюджета;

q организации местного самоуправления и его местном устройстве и т.д.

Вторая группа вопросов законодательного регламентирования – система и механизмы регулирования – включает три подгруппы.

1. Система научно-проектных обоснований и организация работ по региональному развитию производительных сил. По мнению некоторых ученых [13; 33] этот круг вопросов еще недостаточно подкреплен нормативно-законодательными документами. Отдельные решения Президента и Правительства касаются разработки комплексного прогноза развития и размещения производительных сил, порядка разработки и реализации федеральных целевых программ и т.д. К ним относятся: «Федеральный закон о государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития», принятый постановлением Правительства РФ от 26 июня 1995 г., утвердивший порядок разработки и реализации федеральных целевых программ.

Отношения в области создания системы расселения, градостроительного планирования, застройки, благоустройства городских и сельских поселений, развития их инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, рационального природопользования, сохранения объектов историко-культурного наследия регулирует Градостроительный кодекс Российской федерации (от 7 мая 1998 г.). Градостроительная документация включает Генеральную схему расселения на территории РФ и схемы градостроительного планирования развития частей страны, комплексные схемы территории административных районов, генеральные планы городских и сельских поселений и т.д.

2. Права и обязанности юридических и физических лиц при выборе вида и дислокации деятельности предприятий. Определяются Законом РСФСР от 31 декабря 1990 г. «О предприятиях и предпринимательской деятельности». Законом установлено, что каждый субъект предпринимательской деятельности имеет право начать и вести ее путем учреждения, приобретения или преобразования предприятия, самостоятельно формулировать производственную программу, выбирать поставщиков и потребителей своей продукции, устанавливать цены на нее в пределах определенных законодательством и договорами, и т.д. При этом государство гарантирует право заниматься предпринимательством, равное право доступа всех субъектов хозяйствования на рынок, равные условия деятельности, независимо от вида собственности и организационно-правовых форм производства и т.п.

В приведенных документах установлены некоторые ограничения при создании и реорганизации предприятий. Так, все инвестиционные проекты, независимо от источников финансирования и форм собственности объектов, до их утверждения подлежат общей и экологической экспертизе. Она проводится в целях предотвращения создания объектов, использование которых нарушает права физических и юридических лиц и интересы государства или не отвечает требованиям установленных стандартов (норм и правил), а также для оценки эффективности капиталовложений («Об инвестиционной деятельности …»). При возможных нежелательных экономических, социальных, демографических и иных последствиях, затрагивающих интересы населения территории, необходимо согласование с соответствующими региональным органом власти.

3. Порядок и механизм решения вопросов регионального развития, регистрации и лицензировании хозяйственной деятельности. Законодательством установлены различные формы и методы такого регулирования: на основе государственных (федеральных, инвестиционных, региональных и т.д.) программ; прямого управления государственной собственностью; системы налогов с дифференцированием ставок и льгот. Законодательство сочетает принципы задействование рыночных регуляторов и директивно-распределительных рыночных регуляторов и директивно-распределительных документов – о целевом выделении централизованных капиталовложений, материальных и финансовых ресурсов государственным предприятиям, стройкам и т.д.

Имеющий прямое отношение к местоположению хозяйственной деятельности и ее увязки с региональными комплексом порядок государственной регистрации предприятий регулируется Законом «О предприятиях и предпринимательской деятельности» (ст. 34), установившим, что это праводеяние осуществляется районными, городскими (районами в городах) органами власти по месту учета предприятия, для чего учредитель предоставляет необходимые документы (заявление, устав и пр.). Этим законом (ст. 36), определяется и порядок выдачи теми же органами разрешения (лицензии) на участие в хозяйственной деятельности, когда оно требуется. Действует примерный порядок лицензирования отдельных видов деятельности на территории краев, областей, автономных образований, городов федерального значения», согласно которому льготные условия лицензирования предоставляются на определенные виды деятельности, имеющие особо важное значение для жизнеобеспечения территорий.

Третья группа вопросов – законодательное регламентирование в отдельных сферах территориального развития охватывает огромное количество законодательно-нормативных актов, касающихся порядка эксплуатации природных ресурсов и охраны природы, использования трудовых ресурсов и социальной поддержки населения, реализации научно-технического и производственного потенциала, а также регулирования капитального строительства в связи с территориальным развитием.

Сюда относится: Закон «О недрах», Закон «О соглашениях о разделе продукции», Водный кодекс РФ, Лесной кодекс РФ, Закон «Об охране окружающей природной среды», Закон «Об охране атмосферного воздуха», Земельный кодекс РФ и др.

3. РЕГИОНАЛЬНАЯ РЫНОЧНАЯ СРЕДА

3.1. Сущность и методы оценки регионального предпринимательского климата

Понятие предпринимательского климата как характеристики условий предпринимательской деятельности. Методы оценки степени благоприятствования предпринимательского климата. Зарубежный опыт оценки внешних условий деятельности предприятия.

Важным условием осуществления эффективного регулирования регионального хозяйства, обеспечения устойчивого функционирования и развития региональных субъектов хозяйствования является оценка регионального предпринимательского климата. Наиболее полную трактовку понятию «предпринимательский климат региона» дали коллектив авторов учебника Региональная экономика «... общие для всех большинства предпринимателей, действующих на той или иной территории, возможности и условия ведения предпринимательства и достижение его целей» [26].

Выделяют [26] объективные и субъективные факторы предпринимательского климата. Объективные факторы определяют место базирования предприятия в общей системе территориальной организации страны, тип освоения и уровень развития региона, его экономико-географическое положение, природные условия и природные ресурсы, население и расселение, структуру, уровень развития и особенности хозяйства региона – производственной (промышленность, сельское хозяйство, строительство), непроизводственной и инфраструктурной сферы. Объективные факторы заданы географией и историей, возможности воздействия на них весьма ограничены. По сравнению с региональной ситуацией и региональной политикой устойчивость этих факторов весьма велика. Субъективные факторы представляют собой целенаправленную деятельность различных структур, в основном государственных и муниципальных органов власти и управления, оказывающих влияние на развитие региона.

В отечественной и зарубежной литературе предлагаются различные методы оценки уровня развития (степени благоприятствования) предпринимательского климата. Рассмотрим некоторые из них.

Методика МГУ [26]

Данная методика основана на применении факторного подхода, т.е. выявлении набора факторов, влияющих на предпринимательский климат. При таком подходе к оценке предпринимательского климата сводным показателем выступает сумма множества средневзвешенных оценок по анализируемым факторам:

,

где - суммарная взвешенная оценка предпринимательского (инвестиционного) климата региона; - средняя бальная оценка фактора для региона; - вес фактора; - число факторов, которые сведены в следующие 10 групп.

1. Природно-ресурсный потенциал

2. Демографическая ситуация

3. Экономический потенциал

4. Уровень экономического развития

5. Экономическая активность

6. Уровень жизни населения

7. Состояние региональных финансов

8. Ход экономических реформ

9. Политическая ориентация электората

10. Устойчивость и влиятельность региональных структур

После расчета интегральных индексов получают ранжированный ряд регионов с точки зрения привлекательности их предпринимательского климата.

К достоинствам данной методики относят следующие:

q четкая систематизация факторов, определяющих предпринимательский климат;

q ранжирование регионов осуществляется на основе сравнения конкретных числовых значений, наглядно отражающих различия между регионами;

q возможность составлять собственные рейтинги, основываясь на собственных представлениях эксперта о значимости тех или иных факторов и придавая им определенные веса.

Недостатки рассматриваемой методики:

q условный характер оценки предпринимательского климата российских регионов, не учитывается анализ нормативно-правовой базы в области инвестирования и предпринимательства;

q большая доля субъективизма при расчете интегральных индексов;

q отсутствие увязки предпринимательского климата и успешности (результативности) деятельности экономических агентов.

Методика Банка Австрии [27]

Эта методика является одной из первых применяемых для анализа инвестиционной привлекательности в нашей стране и, по сути представляет собой первую попытку выявления и систематизации факторов, влияющих на инвестиционную привлекательность.

Рейтинг каждого региона определяется по 11 позициям. По каждой позиции рассматриваются конкретные показатели (от 4 до 18 показателей по каждой позиции). Каждый учитываемый показатель оценивается для региона в баллах (от 0 – полностью благоприятная для инвестиций ситуация, до 10 – крайняя степень опасности для инвестиций). Для определения общего по позиции рейтинга каждому показателю задается свой удельный вес в общей оценке. После чего выводится общий балл региона по каждой позиции и его место среди всех регионов России.

Рейтинги определялись по следующим 11 позициям:

1. Политический рейтинг. Принимается во внимание внешняя и внутренняя угрозы стабильности, характеристика административной власти региона и ее отношение к прямым иностранным инвестициям, правовая обеспеченность реформ на местном уровне, в том числе правовые гарантии прямым иностранным инвестициям, влиятельность непримиримой оппозиции реформам, состояние свободы массовой информации, позиция населения на выборах.

2. Экономический рейтинг. Оценка проводится по 18 показателям. В том числе рассматривались: степень индустриализации региона, состояние, структура и уровень спада производства (в том числе по отраслям), доля убыточных предприятий, общая стоимость основных производственных фондов предприятий региона, капитальные вложения в государственный и негосударственный секторы, зав

Дата добавления: 2014-10-14; просмотров: 481; Нарушение авторских прав

Мы поможем в написании ваших работ!