Политэкономическая и политологическая эффективность

При проведении экологической экспертизы объектов следует учитывать следующие характеристики политэкономической и политологической эффективности: природно-ресурсную, энергетическую, территориальную, общересурсную и социально-экологическая.

Природно-ресурсная эффективность - соответствие получаемого эффекта ресурсным затратам. Сверхнормативные природно-ресурсные затраты или их расходы сверх среднего мирового уровня либо недопустимы, либо крайне нежелательны. Ресурсные затраты всегда состоят из двух категорий - непосредственно вовлекаемые на реализацию хозяйственного начинания и косвенно используемые в процессе строительства и функционирования. Первая категория затрат как правило легко осознается, вторая - с трудом или вообще игнорируется проектантами.

Важно, чтобы развивающиеся элементы были полезны, а затраты на нейтрализацию вредных элементов не превосходили общественно оправданного лимита. Изменение природно-ресурсного потенциала не должно снижать возможностей дальнейшего его использования в обозримом будущем, в том чисел в альтернативных направлениях (например, добыча полезных ископаемых разрушает экосистемы, понижает уровень подземных вод, создает “лунные” ландшафты и т.д).

Социально-экономически необходимо сравнение расхода природно-ресурсного потенциала с усилиями по его восстановлению. Даже сомоочищающая способность среды ныне практически равна нулю. Все процессы в природе оказываются на экономическом счету - без помощи человека природа будет разрушаться, поскольку нагрузка на нее превысила допустимый уровень. В связи с этим каждый новый экономический объект может оказаться той добавкой, что приведет к краху - экологической катастрофе. Восстановление природно-ресурсного потенциала обычно производят методом создания геоэквивалентов. Простейшие их примеры - рыборазводная станция, создание зеленых насаждений, образование заповедников и т.п. Иногда материальные вложения для создания геоэквивалентов столь велики, что делают экономически бессмысленным предлагаемое начинание. Приоритет может получить альтернативный проект, внешне кажущийся с первого взгляда менее привлекательным и выгодным.

Результаты использования природно-ресурсного потенциала для человека, его здоровья могут быть как полезны, так и вредны. Например, плотины ГЭС регулируют сток, снижают вероятность наводнений, но в то же время увеличивают влажность, меняют климатические параметры на расстоянии до нескольких километров от уреза берега, приводят к подтоплениям и т.д., что может быть как благоприятными, так и неблагоприятным фактором (например, токсичные туманы в Красноярске).

Изменение свойств среды жизни и природно-ресурсного потенциала воздействует на будущее развитие социально-экономического механизма. Если планируемый объект положительно не воздействует на интегральный ресурс - осуществление плана нежелательно. Оценка проекта, таким образом, зависит от того, насколько он может стабилизировать среду региона и насколько прибавит благ для людей - начиная от обычных потребительских благ и кончая избавлением от стрессов.

Энергетическая эффективность - отношение затрачиваемой и получаемой энергии в полном цикле производства от строительства до демонтажа. Проблема энергетической эффективности актуальна для большинства отраслей хозяйства, но редко ставится в процессе экспертизы проектов. Преимущество должно быть за наименее энергоемкими и энергетически эффективными альтернативами.

Территориальная эффективность - размер изъятия площади суши и акватории для получения единицы продукции (во всем производственном цикле). Натуральный пример: для пылеугольной ТЭС установленной мощностью в 1000 МВт требуется примерно 5 тыс. га угольных разрезов, 1,2 тыс. га для зданий и дорог, 200 га для золоотвалов и ЛЭП. Следовательно, на 1000 МВт расходуется 6,4 тыс. га, или 64 км2. Это число кажется огромным. Для сравнения территориальная эффективность Братской ГЭС около 1000 км2на 1000 МВт.

Общересурсная эффективность - объем используемых природных ресурсов с учетом взаимосвязи экологических компонентов. Соотношение материальных, трудовых и природных ресурсов, составляющих интегральный ресурс должно быть оптимальным с точки зрения человека, а не внешних политических или экономических установок. Думать, что можно достигнуть общего благополучия за счет ухудшения качества жизни в отдельных местах, наивно. Осуществление любого частного проекта следует проецировать на весь регион - его экономические и социально экономические системы в целом.

Социально-экологическая эффективность – степень «экологической экономии» (антропосистема, как и любая иная система, развивается за счет окружающей ее среды, которая ограничена, скоростью “проедания” этой среды). Антропогенные воздействия могут постепенно улучшать качество жизни людей, но могут и, подрывая социальные и экологические (а поэтому и экономические) основы их существования, ухудшать этот показатель, неуклонно превращать местность в пустыню или в антропогенный пустырь. Это может быть и город типа Аральска, от которого “ушло” Аральское море.

2. ОЦЕНКА ВОЗДЕЙСТВИЯ НА ОКРУЖАЮЩУЮ СРЕДУ (ОВОС)

2.1. ОВОС: ПОНЯТИЯ, ЦЕЛЬ, ЗАДАЧИ, ПРИНЦИПЫ, ОБЛАСТЬ ПРИМЕНЕНИЯ

2.1.1. Экологическая экспертиза и ОВОС

Современная система ЭО в России представляет собой сочетание двух механизмов - экологической экспертизы и ОВОС. Создание этой системы стало ответом на основную задачу превентивного экологи­ческого регулирования - предотвращение негативных последствий реализации намечаемой деятельно­сти до ее осуществления. К решению этой проблемы обозначились два основных подхода. В рамках од­ного из них предпринимались попыткидобитьсярезультата, используятрадиционные методы приня­тия решений, унаследованные от централизованной плановой экономики. Результатом явился механизм экологической экспертизы, в центре которой находится проверка проектной документации на предмет соответствии установленным нормативом, осуществляемая комиссией экспертов. Экологическая экспер­тиза довольно легко вписалась в традиционную систему принятия решений, ее критерии и процедуры были ясно определенными и достаточно легкими для выполнения и контроля, наконец, она предоставля­ла (по крайней мере, потенциально) механизм запрета экологически опасных проектов. В то же время, среди недостатков экспертизы можно отметить то, что превентивные механизмы срабатывают лишь на поздних стадиях проектного цикла, а также ее недостаточную открытость и гибкость. Кроме того, эколо­гическая экспертиза оказывается довольно неэффективным инструментом согласования интересов вокруг намечаемой деятельности. Эта задача оказывается особенно актуальной при возросшей сложности струк­туры российского общества, проявлением которой является не только формирование разнообразных об­щественных движений, но и, например, возрастание роли региональных властей, появление у них специ­фических целей, отличных от целей властей федеральных.

Другой подход был направлен на внедрение процедуры ОВОС про­демонстрировавшей свою эффективность. Потен­циальные преимущества ОВОС являются зеркальным отражением недостатков государственной экологи­ческой экспертизы. В их числе: 1) возможность оценки и учета более широкого спектра значимых воз­действий на окружающую среду, 2) возможность учета воздействий на более ранней стадии проекта, 3) большая возможность вовлечения различных заинтересованных сторон в процесс планирования и приня­тия решений по новым разработкам, которые могут иметь экологически значимый эффект. Однако практические достижения этого похода достаточно длительное время были весьма ограничены. Это связано с тем, что в нормативных доку­ментах были определены основные принципы экологической оценки, однако ее процедура, так же как и формат результирующих документов оказались регламентированы недостаточно детально. Видимо, предполагалось, что закрепление общих принципов запустит механизм ОВОС, который будет постепенно совершенствоваться, приспосабливая свои формы к местным условиям. Так произошло, например, в США, где NEPA — закон, лежащий в основе ЭО, носил достаточно декларативный характер. Однако там сыграла свою роль активность граждан и неправительственных организаций в судах, основанная на этом законе, а также специальная процедура анализа результатов действия закона. В России эти механизмы не сработали в силу существенного отличия практики принятия хозяйственных решений, а также неразвитости механизмов взаимодействия, в том числе и судебных, между субъектами гражданско­го общества (предпринимателями, государственными органами и общественностью, в т.ч. организованной в различные группы, организации и движения).

Для того, чтобы оценка воздействия на окружающую среду стала эффективным механизмом превентивной политики, необходимы совместные усилия трех независимых участников в про­цессе ОВОС: разработчиков проектов, заинтересованных групп общественности и органов вла­сти. Каждая из этих сторон должна иметь возможность и желание играть определенную роль в этом процессе. Подход ОВОС долгое время не обеспечивал распространения процесса экологической оценки, поскольку многие важные элементы процесса, по крайней мере, в западном варианте, не существовали в российском обществе, а для устранения или компенсации таких ограничений не было предпринято достаточных мер.

Для того, чтобы оценка воздействия на окружающую среду стала эффективным механизмом превентивной политики, требуется нормативная база регламентирующая процедуру ОВОС. Во исполнение закона "Об экологической экспертизе" [2] было разработано "Положение об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации" [11] утвержденное приказом Госкомэкологии РФ №372 от 16.05.00. Данное Положение регламентирует процесс проведения оценки воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и подготовки соответствующих материалов, являющихся основанием для разработки обосновывающей документации по объектам государственной экологической экспертизы.

Национальная процедура оценки возможного воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности воздействия на окружающую среду в настоящее время представляет собой процедуру, включающую проведение оценки воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду (ОВОС) и экологическую экспертизу документации, обосновывающей намечаемую хозяйственную и иную деятельность.

2.1.2. ОВОС: понятия, цели

Современное понимание ОВОС приведено в Положении [11, п. 1.1.]:

«Оценка воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду (далее - оценка воздействия на окружающую среду) - процесс, способствующий принятию экологически ориентированного управленческого решения о реализации намечаемой хозяйственной и иной деятельности посредством определения возможных неблагоприятных воздействий, оценки экологических последствий, учета общественного мнения, разработки мер по уменьшению и предотвращению воздействий».

Целью проведения оценки воздействия на окружающую среду является предотвращение или смягчение воздействия для намечаемой хозяйственной или иной деятельности на окружающую среду и связанных с ней социальных, экономических и иных последствий.

Результатами оценки воздействия на окружающую среду являются:

- информация о характере и масштабах воздействия на окружающую среду намечаемой деятельности, альтернативах ее реализации, оценке экологических и связанных с ними социально - экономических и иных последствий этого воздействия и их значимости, возможности минимизации воздействий;

- выявление и учет общественных предпочтений при принятии заказчиком решений, касающихся намечаемой деятельности;

- решения заказчика по определению альтернативных вариантов реализации намечаемой деятельности (в том числе о месте размещения объекта, о выборе технологий и иные) или отказа от нее с учетом результатов проведенной оценки воздействия на окружающую среду.

Результаты оценки воздействия на окружающую среду документируются в материалах по оценке воздействия, которые являются частью документации по этой деятельности, представляемой на экологическую экспертизу, а также используемой в процессе принятия иных управленческих решений, относящихся к данной деятельности.

2.1.3. Основные принципы оценки воздействия на окружающую среду

Основные принципы проведения оценки воздействия на окружающую среду сформулированы во втором разделе "Положения об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации" [11]. При проведении оценки воздействия на окружающую среду необходимо исходить из следующих принципов:

· Принцип презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной или иной деятельности (принцип потенциальной экологической опасности любой деятельности);

· Принцип обязательности проведения государственной экологической экспертизы. Проведение оценки воздействия на окружающую среду обязательно на всех этапах подготовки документации, обосновывающей хозяйственную и иную деятельность до ее представления на государственную экологическую экспертизу. Материалы по оценке воздействия на окружающую среду намечаемой хозяйственной и иной деятельности, являющейся объектом экологической экспертизы, входят в состав документации, представляемой на экспертизу.

· Принцип недопущения (предупреждения) возможных неблагоприятных воздействий на окружающую среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий в случае реализации намечаемой хозяйственной и иной деятельности.

· Принцип альтернативности вариантов. При проведении оценки воздействия на окружающую среду заказчик (исполнитель) обязан рассмотреть альтернативные варианты достижения цели намечаемой хозяйственной и иной деятельности.

· Принцип учета экологических последствий. Заказчик (исполнитель) выявляет, анализирует и учитывает экологические и иные связанные с ними последствия всех рассмотренных альтернативных вариантов достижения цели намечаемой хозяйственной и иной деятельности, а также "нулевого варианта" (отказ от деятельности).

· Принцип гласности, участия общественных организаций (объединений), учета общественного мнения при проведении экологической экспертизы и ОВОС. Обеспечение участия общественности в подготовке и обсуждении материалов по оценке воздействия на окружающую среду намечаемой хозяйственной и иной деятельности, являющейся объектом экологической экспертизы как неотъемлемой части процесса проведения оценки воздействия на окружающую среду. Обеспечение участия общественности, в том числе информирование общественности о намечаемой хозяйственной и иной деятельности, и ее привлечение к процессу проведения оценки воздействия на окружающую среду, осуществляется заказчиком совместно с органами местного самоуправления на всех этапах этого процесса, начиная с подготовки технического задания на проведение оценки воздействия на окружающую среду.

В постановлении следовало бы использовать вместо понятия «участие общественности» понятие «соучастие общественности», как предложено в работе [16]. При этом смысл соучастия заключается в причастности общественности к выработке решений, а не в «участии в кампании». «Участие» может заключаться и в том, что ваша фамилия была внесена в список присутствующих, например, на общественных слушаниях, но при этом разработчики решения вам слова не давали и никаких предложений не принимали. «Соучастие» же подразумевает, что в своих же интересах инициатор стремится сделать общественность соавтором совместно выработанных решений и тем самым, с одной стороны, понять реальные последствия своей будущей деятельности, а с другой стороны – предотвратить возможный экологический конфликт.

При подготовке решений о реализации хозяйственной деятельности используемая экологическая информация должна быть доступна для всех заинтересованных сторон. К сожалению, принцип открытости экологической информации не нашел достойного отражения в последнем положении об ОВОС[11]. Рамки ограничения открытости информации, наложенные статьей 21 закона «Об экологической экспертизе» [2] до сих пор не сняты.

· Принцип научной обоснованности, объективности, и законности заключений экологической экспертизы. Материалы по оценке воздействия на окружающую среду должны быть научно обоснованы, достоверны и отражать результаты исследований, выполненных с учетом взаимосвязи различных экологических, а также социальных и экономических факторов.

· Принцип достоверности и полноты информации, представляемой на экологическую экспертизу. Заказчик обязан предоставить всем участникам процесса оценки воздействия на окружающую среду возможность своевременного получения полной и достоверной информации. При этом следует помнить о принципе разумной детализации. То есть исследования в рамках ОВОС должны проводиться с такой степенью детализации, которая соответствует значимости возможных неблагоприятных последствий реализации проекта хозяйственной деятельности.

· Принцип мониторинга состояния окружающей среды. Результаты оценки воздействия на окружающую среду служат основой для проведения мониторинга после проектного анализа и экологического контроля за реализацией намечаемой хозяйственной и иной деятельности.

· Принцип учета и оценки воздействий в трансграничном контексте. В том случае, если намечаемая хозяйственная и иная деятельность может иметь трансграничное воздействие, проведение исследований и подготовка материалов по оценке воздействия на окружающую среду осуществляется с учетом положений Конвенции ЕЭК ООН об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте.

В последней редакции положения [16] не нашел отражения один из очень важных принципов – принцип упреждения. Ведь процесс ОВОС должен проводиться начиная с ранних стадий подготовки решений по объекту в плоть до их принятия.

2.1.4. Область применения ОВОС

Область применения ОВОС, обязательность и полнота проведения ее этапов и процедур для различных видов хозяйственной деятельности являются, безусловно, предметом договоренности в обществе. В различных странах этот вопрос решается по-разному, в зависимости от остроты экологической ситуации, степени озабоченности общества по этому поводу, а также строения системы принятия решений. Однако подход везде примерно одинаков и заключается в следующем.

Во-первых, в системе принятия решений выделяются те виды документации, в которых закладываются основные решения по развитию намечаемой деятельности. Чаще всего осуществляется практически только по одному виду документации - рабочему проекту строительства (реконструкции, расширения, технического перевооружения) предприятия. Традиционно ОВОС организуется и проводится при подготовке следующих видов обосновывающей документации:

1) концепций, программ (в том числе инвестиционных) и планов отраслевого и территориального социально-экономического развития;

2) схем комплексного использования и охраны природных ресурсов;

3) градостроительной документации (генеральных планов городов и т.д.);

4) документации по созданию новой техники, технологии, материалов и веществ;

5) предпроектных обоснований инвестиций в строительство, технико-экономи­ческих обоснований или проектов строительства новых, реконструкции, расширения, технического перевооружения действующих объектов.

Во-вторых, составляются списки (перечни) объектов и видов хозяйственной деятельности, при подготовке обосновывающей документации на строительство которых ОВОС проводится в обязательном порядке или не проводится вообще.

В России ОВОС проводится в полном объеме только для 33 объектов и видов деятельности [6]. Во всех других случаях вопрос о полноте проведения ОВОС решается органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по представлению территориальных органов МПР России.

Главным критерием для объектов, не вошедших в перечень, а подготовка обосновывающей документации на строительство которых сопровождается ОВОС в полном объеме, является отношение общественности к планируемой деятельности. Это отношение складывается из массы факторов, но основную роль играют экологическая ситуация на конкретной территории. Важную роль играют и вероятность распространения воздействий на территории с особым правовым статусом или на зоны особой природной чувствительности.

К территориям с особым правовым статусом относятся памятники природы местного, регионального и федерального значения, территории расселения малочисленных народов, а также зоны чрезвычайной экологической ситуации и экологического бедствия, которые должны быть объявлены таковыми в Установленном порядке. Кроме того, к территориям особой природной чувствительности относятся:

1) территории с неустойчивыми экосистемами (например, район распространения многолетней мерзлоты);

2) территории, имеющие особое природохозяйственное значение (например, бассейн нерестовой реки, места гнездования птиц, зимовий и т.п.);

3) ареалы распространения растений и животных, занесенных в Красную Книгу Российской Федерации.

Таким образом, можно выделить следующие критерии отнесения видов деятельности к тем, которые подлежат ОВОС:

· объект или вид деятельности находится в Перечне, в соответствии с которым ОВОС проводится в полном объеме;

· реализация проекта предполагается в районе, который имеет особый правовой статус или особую природную чувствительность;

· местное население считает необходимым проведение ОВОС из-за озабоченности экологической ситуацией.

Однако, сколь бы универсальным ни был используемый тот или иной метод отбора, инициатор намечаемой деятельности никогда не застрахован от возникновения ситуации, при которой он столкнется с нежеланием представителей общественности и населения, проживающего на данной территории, соглашаться на размещение предлагаемого объекта, не попадающего ни в одну из указанных категорий, и местного органа власти выдать разрешение на природопользование без проведения ОВОС.

Примером такой ситуации является история с проектом создания нового Московского зоопарка, по которому предполагалось его размещение на территории Битцевского лесопарка. Поддерживая необходимость реконструкции действующего зоопарка "вообще", жители Севастопольского района Москвы выступили против его реализации в данном месте. Компромисс между заказчиком (в лице правительства Москвы), и общественностью района не был найден и, проект не реализован.

Планирование деятельности, получившее всенародное одобрение на стадии обсуждения идеи (концепции, программы), на этапе подготовки обосновывающей документации, будучи "погруженным" на конкретную территорию, может создать проблему, решить которую представляется возможным только с помощью проведения ОВОС.

Во всех случаях, подготавливая решение о реализации деятельности, требующей обязательного проведения ОВОС, либо "проектируя" воздействие на окружающую среду, вызывающее общественное беспокойство по той или иной причине, необходимо "запускать" процесс оценки на более ранних стадиях разработки проекта, с тем чтобы избежать осложняющих дело и дорогостоящих отсрочек на более поздних стадиях подготовки обосновывающей документации.

Дата добавления: 2014-11-08; просмотров: 259; Нарушение авторских прав

Мы поможем в написании ваших работ!